Nowelizacja na raty

Rozmowa z Jolantą Fedak, minister pracy i polityki społecznej
- MPiPS przygotowało długo oczekiwaną nowelizację Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Pierwszy etap zmian tej ustawy dotyczył jedynie opłat pobieranych od uczestników OFE. Mają one obowiązywać od 1 stycznia 2010 r. Dlaczego ministerstwo zdecydowało się na dwuetapową nowelizację?

- Od początku 1999 r. zaczęła się w Polsce reforma emerytalna, której założenia zostały przygotowane w połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Niestety, rozwiązania legislacyjne, które wówczas zostały zaproponowane, nie objęły wszystkich elementów nowego systemu. Ograniczyły się one do wypracowania rozwiązań dotyczących zreformowanego systemu, który obsługuje ZUS, stworzenia rozwiązań pozwalających na podział składki emerytalnej na część pozostająca w tzw. I filarze, jak również na część przekazywaną do otwartych funduszy emerytalnych. Nie stworzono jednak możliwej do przyjęcia przez Sejm koncepcji wypłaty emerytur z II filara, jak również nie udało się ograniczyć narastających przez lata przywilejów emerytalnych skutkujących wczesną dezaktywizacją zawodową Polaków.

Trudny i bardzo drażliwy charakter tych rozwiązań skutkował tym, że przez 10 lat poszczególne rządy nie były w stanie przeprowadzić ustaw kończących reformę systemu emerytalnego. Powołany w 2007 r. rząd Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego stanął przed nie lada zadaniem dokończenia reformy emerytalnej. Zadanie to, jako przynależne ministrowi pracy i polityki społecznej, stało się przedmiotem mojej szczególnej troski w pierwszym roku działania kierowanego przeze mnie resortu.

- Jakie rozwiązania dotyczące systemu emerytalnego zostały wypracowane przez ministerstwo w minionym roku?

- MPiPS przygotowało kilka ustaw, które już obowiązują. Wprowadziliśmy system emerytur pomostowych, system wypłat emerytur z II filara, wzmocniliśmy rozwiązania dotyczące Funduszu Rezerwy Demograficznej, który ma w przyszłości stanowić bufor dla funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przygotowaliśmy też uchwalony przez Sejm, a następnie zawetowany przez prezydenta, projekt ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. Mimo to należy uznać, że 2008 r. zakończył się sukcesem i przybliżył nas do zakończenia reformowania systemu emerytalnego.

Ogrom wyzwań stojących przez resortem spowodował, że część zadań w sposób naturalny należało przesunąć na 2009 r. Tak jest w przypadku stworzenia OFE typu B, jak również dokonania dodatkowych zmian w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych. Planowane zmiany mają charakter systemowy, stąd konieczne było przyjęcie nowego priorytetu, którym jest obniżenie kosztu funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Po dziesięciu latach działalności OFE nie ma podstaw do utrzymywania tak wysokich kosztów funkcjonowania systemu, które ponoszą przyszli emeryci - członkowie funduszy. Dlatego możemy mówić o przyjęciu koncepcji nowelizacji, jak to pani określiła, na raty.

- W 2003 r. została uchwalona nowelizacja Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, która wprowadziła górną granicę prowizji od składek pobieranych przez powszechne towarzystwa emerytalne w wysokości 7 proc. Miała ona obowiązywać do końca 2014 r., a następnie stopniowo maleć. W tzw. małej nowelizacji ustawy wprowadzona jest opłata od składek w wysokości 3,5 proc. Dlaczego?

- W 2003 r. przedstawiciele PTE nie protestowali, tak jak obecnie, przeciwko wprowadzeniu opłaty od składek na tym poziomie. Fundusze emerytalne mają za sobą okres bardzo dobrej koniunktury na rynku finansowym, ich aktywa znacznie wzrosły i między innymi z tego powodu stało się możliwe przyspieszenie zmian w opłatach od składek wpłacanych do OFE. Pierwszy etap nowelizacji wspomnianej ustawy zawiera zmiany dotyczące opłat, jakie ponoszą członkowie funduszy. Znalazł się w niej przepis ograniczający prowizję od wpłacanych składek do 3,5 proc.

- Także w tzw. małej nowelizacji wspomnianej ustawy zostały zmienione progi i wysokość opłaty za zarządzanie aktywami. Zaproponowane przez ministerstwo rozwiązania budziły sprzeciw przede wszystkim przedstawicieli PTE zarządzających funduszami o największych aktywach.

- Po 10 latach funkcjonowania nowego systemu emerytalnego można stwierdzić, że o wiele większe znaczenie dla zgromadzonego na emeryturę kapitału będzie miała pobierana przez towarzystwa emerytalne opłata za zarządzanie aktywami. Rząd proponuje, aby została ona ustalona w maksymalnej wysokości 15,5 mln zł miesięcznie. Takie rozwiązanie przyniesie korzyści największej liczbie członków OFE, nie pogarszając jednocześnie sytuacji finansowej PTE zarządzających małymi i średnimi funduszami. Wysokość progu kwotowego, od którego nie będzie już pobierana opłata, została podniesiona, na skutek m.in. postulatów samorządu gospodarczego towarzystw emerytalnych, do 45 mld zł aktywów funduszu.

- Kiedy tzw. mała nowelizacja ustawy ma szansę zostać uchwalona przez parlament?

- Obecnie jest ona procedowana w Sejmie przez połączone komisje finansów publicznych oraz polityki społecznej i rodziny. Liczę na to, że ustawa zostanie uchwalona przez parlament przed wakacjami, aby PTE miały kilkumiesięczne vacatio legis. Chciałabym, aby weszła w życie od 1 stycznia 2010 r.

Obecnie konsultujemy z partnerami społecznymi również założenia do kompleksowej nowelizacji Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Propozycje dotyczące polityki inwestycyjnej OFE przygotowuje również minister finansów, który odpowiada za rynek kapitałowy. Prace nad kompleksową nowelizacją potrwają zapewne do końca roku - musimy uwzględnić nie tylko opinie samorządu gospodarczego, ale również poglądy i spostrzeżenia ministra finansów, Komisji Nadzoru Finansowego, czy też rzecznika ubezpieczonych. Takich ustaw nie można pisać na kolanie. Myślę, że jej uzgodnienie ze wszystkimi partnerami społecznymi do końca 2009 r. będzie dużym sukcesem. Planowane wejście w życie tej ustawy w przyszłym roku wymaga dużego, lecz potrzebnego zaangażowania wszystkich stron dialogu.

- Jakich obszarów będą dotyczyły dalsze zmiany tej ustawy? Zarządzający funduszami wskazują na potrzebę uregulowania polityki inwestycyjnej OFE - rozszerzenia instrumentów finansowych dostępnych dla OFE, limitów inwestycyjnych, akwizycji, funduszy o różnym poziomie ryzyka inwestycyjnego.

- Poza zmianami dotyczącymi opłat pobieranych od uczestników OFE powinny zostać uregulowane inne obszary działalności funduszy emerytalnych: utworzenie funduszy o różnym poziomie ryzyka inwestycyjnego, wzrost gwarancji bezpieczeństwa wypłacalności funduszu i towarzystwa emerytalnego oraz zmiana zasad akwizycji i losowania uczestników do OFE.

W związku z potrzebą zwiększenia konkurencji wynikami inwestycyjnymi pomiędzy funduszami, proponujemy wzmocnienie czynnika motywującego PTE do wypracowania wyższej stopy zwrotu wpłatami na rachunek premiowy towarzystwa emerytalnego. Górny limit takiego bonusa wynosiłby 2,5 mln zł miesięcznie (więcej - patrz tabela 1).

- Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 1997 r. OFE miały docelowo zarządzać dwoma funduszami o różnym poziomie ryzyka inwestycyjnego (fundusze A i B). Ministerstwo zmieniło tę propozycję na trzy fundusze?

- Proponujemy, aby każde PTE zarządzało trzema funduszami o różnym poziomie ryzyka inwestycyjnego. Fundusz A (zrównoważony) byłby odpowiednikiem dzisiejszego OFE. Byłby to fundusz przeznaczony dla osób, które z różnych powodów same nie podjęły decyzji o wyborze funduszu (w szczególności zostały wylosowane do funduszu przez ZUS). Fundusz B ma być funduszem bezpiecznym, o konserwatywnym profilu inwestycyjnym. Uważamy, że w skład jego portfela powinny wchodzić przede wszystkim dłużne papiery wartościowe emitowane przez polski rząd. Aby zminimalizować ewentualne straty dla ubezpieczonych wynikające z cyklu koniunkturalnego, uczestnictwo w tym funduszu byłoby obowiązkowe dla osób, którym do przejścia na emeryturę pozostało nie więcej niż pięć lat.

Rozważamy również powstanie funduszu C (dynamicznego), w którym dopuszczalne byłyby bardziej agresywne inwestycje. Członkostwo w tym funduszu byłoby dobrowolne i uzależnione od indywidualnej decyzji ubezpieczonego. Zaproponowaliśmy, aby każdy mógł być członkiem tego OFE nie dłużej niż na 20 lat do przejścia na emeryturę.

Propozycja ministerstwa zakładała obowiązkowe, stopniowe zwiększanie zgromadzonych środków w bardziej konserwatywnym funduszu, aby chronić zgromadzony kapitał przed spadkami w razie dekoniunktury na rynku finansowym. Stąd propozycja ministerstwa, aby 36-letnia kobieta i 41-letni mężczyzna mieli nie mniej niż 20 proc. kapitału zgromadzonego w funduszu A. Pozostałe 80 proc. mogłoby (w zależności od decyzji ubezpieczonego) pozostać w funduszu C. Dopiero po ukończeniu 40 lat przez kobietę i 45 lat przez mężczyznę całość zgromadzonych oszczędności powinna być gromadzona jedynie w funduszu A. Identyczny mechanizm zaproponowano w przypadku przenoszenia środków z funduszu A do funduszu B (więcej - patrz tabela 2).

- Najważniejsze dla uczestników OFE są wyniki inwestycyjne. Jak pokazują wyliczenia przeprowadzone przez Izbę Gospodarczą Towarzystw Emerytalnych to właśnie stopa zwrotu w dłuższej perspektywie decyduje o zasobności kont uczestników OFE, a nie pobierane opłaty.

- Deklaracje możliwych do osiągnięcia wyników inwestycyjnych są trudne do zweryfikowania. Tworząc nowe rozwiązania musimy myśleć o minimalnych gwarancjach. Proponujemy więc wprowadzenie dodatkowych gwarancji dotyczących stóp zwrotu. W funduszu B gwarantowana, minimalna wymagana stopa zwrotu nie mogłaby być niższa od wysokości ubiegłorocznej inflacji. Takie uregulowanie pozwala na ochronę realnej wartości zgromadzonych oszczędności. Jednocześnie zaproponowaliśmy, aby w funduszu C (na wzór obecnych zasad) minimalna wymagana stopa zwrotu odpowiadała 25 proc. średniej ważonej stopy zwrotu wszystkich funduszy C lub byłaby niższa o 8 proc. od średniej ważonej stopy zwrotu tych funduszy.

- Dlaczego o 8 proc., a nie o 10 proc. i więcej?

- I w tym miejscu dochodzimy do bardzo ważnej i trudnej dyskusji dotyczącej miar (benchmarków) służących z jednej strony ocenie jakości zarządzania oszczędnościami emerytalnymi, a z drugiej, na skutek mechanizmu gwarancji udzielonych ubezpieczonym, kształtujących strategie zarządzania środkami zgromadzonymi w OFE.

Każdy ubezpieczony powinien wiedzieć, czy jego fundusz emerytalny jest zarządzany dobrze, czy źle. Na tej podstawie może podejmować decyzje o zmianie funduszu. Takiej samej oceny potrzebuje powszechne towarzystwo emerytalne. Jeżeli wyniki zarządzania funduszem są gorsze niż przeciętne, można zmienić strategię inwestycyjną lub zespół zarządzający.

Uzależniona od średniej ważonej stopy zwrotu wszystkich funduszy emerytalnych minimalna wymagana stopa zwrotu powoduje konieczność liczenia się przez zarządzające towarzystwo emerytalne z koniecznością dopłaty do aktywów funduszu. Powoduje to upodobnienie się strategii inwestycyjnych funduszy emerytalnych, co ma swoje dobre strony, gdyż nikt nie pozwala sobie na narażanie oszczędności emerytalnych na nadmierne ryzyko.

Fundusz C z założenia miałby prowadzić bardziej agresywną politykę inwestycyjną, co mogłoby powodować okresowo większe wahania jego stopy zwrotu. Uznaliśmy, że zaproponowane pasmo wahań jest wystarczająco szerokie, aby umożliwić bardziej agresywne inwestycje dla zainteresowanych tym uczestników systemu. Jego dodatkowe zwiększenie stawiałoby pod znakiem zapytania sens udzielania gwarancji związanych z minimalną stopą zwrotu. Oszczędności emerytalnych nawet ludzi stosunkowo młodych nie można narażać na zbyt duże ryzyko, tym bardziej w powszechnym, obowiązkowym systemie emerytalnym.

- Gdy chodzi o politykę inwestycyjną OFE, to zarządzający aktywami od lat postulują rozszerzenie m.in. limitów inwestycyjnych na inwestycje zagraniczne, wprowadzenie dodatkowych instrumentów finansowych, w jakie mogłyby być lokowane pieniądze członków. Czy obecna nowelizacja ustawy przewiduje jakieś zmiany w tym zakresie?

- Gdy chodzi o limity inwestycji zagranicznych, to w przygotowywanej nowelizacji ustawy nie przewidujemy zmian. Przez 10 lat funkcjonowania systemu emerytalnego OFE nie wykorzystywały w pełni 5-proc. limitu na inwestycje poza granicami Polski. Uważam, że obecnie nie ma potrzeby rozszerzania limitu na inwestycje za granicą, ale większe zaangażowanie funduszy w instrumenty napędzające rozwój polskiej gospodarki - nie tylko akcje notowane na GPW, ale także obligacje komunalne. Minister infrastruktury zaproponował uwzględnienie jako instrumentów dostępnych dla OFE - obligacji infrastrukturalnych - związanych z budową dróg, autostrad - te papiery będą miały gwarancje Skarbu Państwa (korzystniej oprocentowane niż obligacje skarbowe).

- W nowelizowanej ustawie MPiPS proponuje zwiększenie odpisu na Fundusz Gwarancyjny. Czy było to podyktowane ostrzeżeniem zawartym w raporcie o "Sytuacji finansowej towarzystw emerytalnych w 2007 roku" przygotowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego? Czy także chęcią wprowadzenia dodatkowego mechanizmu stymulującego osiąganie lepszych wyników inwestycyjnych?

- I jedno, i drugie. Z tego raportu wynika niepokój nadzorcy o wystąpienie ryzyka niedoboru w OFE w średnim i długim okresie w sytuacji zawirowań na rynkach finansowych. Mając to na uwadze proponujemy zwiększenie części dodatkowej Funduszu Gwarancyjnego, tworzonego ze środków PTE, do 1,3-1,4 proc. aktywów netto funduszu. Obecnie było to 0,3 do 0,4 proc. Podniesienie tej opłaty wyklucza dalszą możliwość obniżania prowizji od składek przekazywanych do OFE.

- Wiele emocji budzi akwizycja do OFE. Wskazuje się na nieuzasadnione transfery z funduszu do funduszu. W jaki sposób ministerstwo planuje wyeliminować nieprawidłowości występujące w procesie akwizycji do OFE - rynek pierwotny i wtórny?

- W 2007 r. koszty akwizycji do OFE wyniosły 321,5 mln zł i w stosunku do 2006 r. zwiększyły się o 20 proc. Nowelizacja Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2003 r. zmieniając limity prowizji od składek przekazywanych do funduszy spowodowała zwiększenie wynagrodzeń akwizytorów. Obserwujemy walkę sieci akwizytorów o klientów, która nie zawsze ma na względzie dobro uczestników - docierają skargi świadczące o wielu nieprawidłowościach w tym zakresie. Ogromne wydatki na ten cel są szczególnie rażące w okresie spadków na giełdzie i związanych z tym zmniejszeniem się aktywów OFE. Niestety, obserwujemy również zjawisko konkurowania nie wynikami inwestycyjnymi, a siecią akwizycji.

Być może należałoby wprowadzić zasadę, że akwizytor jest pracownikiem danego PTE, za którą firma ponosi odpowiedzialność, a nie otrzymuje prowizji od liczby pozyskanych nowych członków do funduszu.

- A co z losowaniem uczestników do OFE? Czy pozostanie na dotychczasowych zasadach?

- Mając na uwadze dobro uczestników systemu proponujemy ograniczenie kosztów akwizycji przez: zmianę zasad losowania przez ZUS osób, które rozpoczęły pracę zawodową i samodzielnie nie przystąpiły do żadnego OFE, zmianę częstotliwości wypłat transferowych oraz promowanie alternatywnych kanałów dystrybucji (internet).

Przez mechanizm losowania chcemy wpłynąć na rzeczywistą konkurencję pomiędzy funduszami wynikami inwestycyjnymi, a nie siecią akwizycji. Losowanie odbywałoby się cztery razy do roku, a nie dwa, jak obecnie. Osoby byłyby przydzielane do jednego z dwóch funduszy, który w ostatnim okresie rozliczeniowym osiągnął najlepsze wyniki inwestycyjne. Proponujemy, aby zostały utrzymane obecne ograniczenia nieprzydzielania członków do funduszy, które pod względem wielkości aktywów mają większy niż 15-proc. udział w rynku OFE. W razie powstania na rynku nowego funduszu proponujemy, aby wszystkie osoby, które nie wybiorą samodzielnie funduszu emerytalnego zostały przydzielone do nowo utworzonego podmiotu.

W przygotowywanej obecnie nowelizacji wspomnianej ustawy proponujemy również zmiany dotyczące transferów. Odbywałyby się one raz, a nie jak do tej pory cztery razy w roku (bez pobierania jakiejkolwiek opłaty za zmianę OFE). Pozwoli to na bardziej przemyślane decyzje o zmianie funduszu oraz ograniczy nieprawidłowości związane z akwizycją z wtórnego rynku.

- Czy poza tą ustawą rząd planuje wprowadzenie innych ustaw, które domykałyby reformę systemu emerytalnego?

- Obowiązuje Ustawa o emeryturach kapitałowych, w której został określony sposób pobierania świadczeń z kapitałowej części nowego systemu do 2014 r., przez ubezpieczonych, którzy nie ukończyli 65. roku życia. Powinna być gotowa nie tylko ustawa regulująca sposób zarządzania i wypłat świadczeń ze środków gromadzonych w OFE przez osoby, które ukończyły 65. rok życia. Chciałabym w drugiej połowie tego roku przedyskutować, co należy jeszcze zmienić, jakie wprowadzić regulacje, aby reforma systemu emerytalnego została dokończona, żeby nic przez najbliższe lata nie trzeba było już zmieniać. Projekty ustaw domykających system chcielibyśmy poddać dyskusji w 2010 r.

Wypowiadając się na temat systemu emerytalnego warto pamiętać, że jest on obowiązkowy, z gwarancjami Skarbu Państwa i najważniejsze jest zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom systemu - wszelkie zmiany prawa muszą to uwzględniać. Nie zapominajmy, że to nie PTE, a SP jest gwarantem najniższej emerytury.