Inwestycje samorządowe kołem zamachowym gospodarki

Jeżeli gorsza sytuacja nie zweryfikuje planów, w tym roku samorządy wydadzą na inwestycje 50 mld złotych. Czy takie koło zamachowe napędzi rozwój gospodarki?

Bardzo liczymy teraz na budownictwo infrastrukturalne i obiektów użyteczności publicznej, dzięki którym możliwe będzie podtrzymanie wzrostu w całej branży budowlanej - stwierdził wiceminister infrastruktury Olgierd Dziekoński na jednej z niedawnych konferencji prasowych poświęconej inwestycjom infrastrukturalnym.

Gestorem tych zleceń są jednostki samorządu terytorialnego (JST).

- W tym roku otwieramy szeroki front robót, zapewniamy istnienie tysięcy miejsc pracy oraz pewną sprzedaż materiałów budowlanych i konstrukcji stalowych, kreujemy zapotrzebowanie na prace projektowe i masowe przewozy, czyli jednym słowem staliśmy się wielkim kołem zamachowym gospodarki - przekonuje Marek Wójcik, dyrektor biura Związku Powiatów Polskich.

Dochody JST rosły w ostatnich latach niekiedy w tempie dwukrotnie wyższym niż gospodarka. Na przykład jeszcze w 2007 r. wyniosły 131,4 mld zł, a w bieżącym roku - po korektach - mają sięgnąć 157,4 mld zł, czyli będą prawie o 20 proc. wyższe.

Budżety gmin i innych jednostek obciążone są wieloma zadaniami (wynagrodzenie, finansowanie przedszkoli, szkół i przychodni, pomoc socjalna, dotacje dla podmiotów gospodarki budżetowej). Jednak na zakup materiałów i usług JST przeznaczały ostatnio 35 proc. całej kwoty wydatków, a na wydatki inwestycyjne ponad 1/5. W tym roku będzie to konkretnie 38 mld zł. Pamiętajmy jednak, że budżet to niejedyny strumień finansowania inwestycji.

W tym roku wydatki budżetowe JST mają przekroczyć 182,5 mld zł, czyli będą aż o 25,1 mld zł wyższe niż przychody. Ponieważ jednocześnie zwiększają się wydatki inwestycyjne, powiększa się ich deficyt. W 2000 r. wynosił tylko 9 mld zł, w ub. roku już 50 mld zł, czyli przekroczył 1/3 bieżących przychodów.

- Rosnące zadłużenie sektora samorządowego nie wynika z jego finansowych problemów, lecz przede wszystkim z zaciągania zobowiązań finansujących programy rozwojowe - stwierdzają autorzy opracowania "Wpływ wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na stan finansów publicznych" z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową.

Bogaci się zadłużają

Choć więc samorządy dysponują dużymi już pieniędzmi, o równowartości ponad połowy budżetu centralnego, to jednak nie załatwione latami potrzeby oraz rosnące oczekiwania społeczne są tak duże, że nie mogą ich zaspokajać wyłącznie z dochodów majątkowych i z podatków. Profesor Michał Kulesza z Uniwersytetu Warszawskiego ocenia, że lokalni włodarze na ogół dobrze gospodarują, lecz muszą się zadłużać.

- Żyjemy w skomplikowanym świecie, gdzie nie ma opcji zerojedynkowej. Nawet najbogatsza Warszawa, z budżetem 8 mld zł, też potrzebuje dodatkowych środków na planowane przedsięwzięcia - podkreśla.

Zewnętrzne źródło numer jeden to środki pochodzące z zagranicy, w tym zwłaszcza z Unii Europejskiej. Dlatego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego twierdzą, że takiej mobilizacji do zrealizowania planów inwestycyjnych jeszcze nie widziano. Wielkość środków unijnych współfinansujących inwestycje rośnie z roku na rok i w br. pobije kolejny rekord (więcej o finansowaniu ze środków UE w tekście "Samorządy dwóch prędkości"). Ich minusem jest jednak konieczność wygospodarowania własnego wkładu, co okazuje się być albo trudne, albo wręcz niewykonalne dla gmin wiejskich o małych budżetach.

Duże JST sięgają też po inne źródła zewnętrznego finansowania: zaciągają kredyty i emitują obligacje. Jak wynika z bankowych szacunków, tylko 14 największych miast planuje pożyczyć w tym roku ponad 6 mld zł na rynkach finansowych. To znacznie więcej niż w ubiegłym roku. O pieniądze walczą też za granicą. Bydgoszcz uzyskała już 130 mln zł kredytu w Europejskim Banku Inwestycyjnym, o finansowanie w nim stara się Poznań, Łódź, Opole i Szczecin.

Ale coraz popularniejszym źródłem finansowania staje się emisja obligacji. Jest ona tańsza do pozyskania niż kredyty bankowe, w dodatku mniej kłopotliwa w spłacie.

W latach 2007-08 z emisji obligacji komunalnych organizowanych tylko przez Bank Gospodarstwa Krajowego sfinansowano inwestycje za 250 mln zł, ale już w ciągu pięciu miesięcy br. ich wartość wyniosła 446 mln zł, czyli wzrosła czterokrotnie do porównywalnego okresu ub.r. Obligatariuszem (właścicielem obligacji) są także banki komercyjne.

Z danych Fitch Polska wynika zaś, że łączna wartość obligacji wyemitowanych w 2008 roku wyniosła 866 mln zł (wobec 829 mln zł rok wcześniej), a zadłużenie samorządów z tytułu emisji papierów dłużnych w końcu marca br. miało wartość 4,4 mld zł (rok temu - 4,1 mld zł).

- Śmiało można stwierdzić, że to JST próbują podtrzymać koniunkturę w gospodarce, skoro zaplanowały na ten rok o ponad 20 proc. większe wydatki, przy przychodach o 11 proc. wyższych - podkreśla Marek Wójcik.

Drogi, środowisko, korekty

Struktura zleceń inwestycyjnych JST w zasadzie nie zmienia się istotnie w ostatnich latach. W 2007 roku (za ten okres istnieją pełne dane) na inwestycje drogowe przeznaczyły one 9 mld zł, na inwestycje związane z ochroną środowiska - 3 mld zł, a na związane z infrastrukturą oświaty, ochrony zdrowia i sportu - 1,5 mld zł. W tym roku, jak ocenia Związek Gmin Polskich, wzrosną wydatki na wszystkie te zadania, jednak na pierwsze znacznie szybciej. O ile dotychczas realizowano po kilkaset budów i modernizacji dróg, to w tym roku będzie ich grubo ponad tysiąc.

Wydatków i potrzeb jest tyle, że już widać groźbę przesuwania ich realizacji lub cięć. Na przykład do 2015 roku Polska nie wykona rozpoczętego w 2003 r., a ocenianego obecnie na 72 mld zł, programu odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych ani zgodnie z warunkami akcesji do UE, ani według później zmodyfikowanych założeń krajowych.

- Gminy wygospodarują do 2015 r. najwyżej 30 mld zł - ocenia Paweł Błaszczyk z Instytutu Ochrony Środowiska. - Trzeba więc skorygować program.

Chodzi o racjonalnie przeprowadzone cięcia, raczej na zasadzie samodzielnych decyzji gmin lub związków międzygminnych. To jest też impulsem do dyskusji, czy z pewnością samorządowcy racjonalnie wydają środki. Nawet Marek Wójcik ma co do tego wątpliwości, mówiąc, że hitem inwestycyjnym są akwaparki... niemal w co drugim dużym mieście.

- Czasami nie ma koordynacji lub brakuje w ogóle wymiany informacji między sąsiednimi regionami, aby podzielić się zadaniami - zauważa też prof. Kulesza. - Tego typu działanie wymaga jednak lat praktyki dobrego zarządzania i tego trzeba się nauczyć.

Według Wójcika, znaczenie samorządowych inwestycji infrastrukturalnych mogłoby istotnie wzrosnąć przez szersze stosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego. Warunki poprawiła znowelizowana ustawa, jednak małe gminy czekają raczej na doświadczenia największych miast (więcej o PPP w tekście "Lęki publiczno-prywatne").

Wygląda więc na to, że inwestycje "miejskogminne", choć ważne dla gospodarki, raczej nie będą jeszcze przez kilka lat prawdziwą lokomotywą gospodarki.

- To wciąż zbyt mała skala wydatków, by ważyła na wskaźnikach makroekonomicznych - mówi Władysław Wiesław Łagodziński, rzecznik prasowy prezesa GUS.