Mikołaj Fidziński, Gazeta.pl: Polska ma szansę dostać pieniądze z unijnego Funduszu Odbudowy?
Prof. Paweł Wojciechowski, obecnie wiceprezydent i główny ekonomista Pracodawców RP, w przeszłości m.in. minister finansów, wiceminister spraw zagranicznych, ambasador Polski przy OECD czy główny ekonomista ZUS: Ma szansę, ale pod warunkiem, że wypełni oczekiwania wynikające z orzeczenia TSUE. One nie są wygórowane w porównaniu do głębokich zmian w wymiarze sprawiedliwości. Dotyczą przede wszystkim likwidacji Izby Dyscyplinarnej i przywrócenia zawieszonych sędziów do pracy. Jeśli chodzi o ten pierwszy warunek, to rząd sygnalizował już możliwość jego realizacji.
Jest więc pole do wygaszania konfliktu. Tyle, że premierowi nie udało się pokazać, że spór z Unią dotyczy utraty suwerenności, a nie łamania zasad niezależności wymiaru sprawiedliwości. Myślę, że rząd ustąpi, a środki na Krajowy Plan Odbudowy zostaną odmrożone w przyszłym roku.
Pamiętajmy, że one nam nie przepadają, tylko mogą być wstrzymane. Dotyczy to także pozostałych środków nowego budżetu unijnego, które mogą być zamrożone w ramach mechanizmu warunkowości. Oczywiście lepiej, aby wydatkowanie środków unijnych było rozłożone w czasie, a nieskumulowane w krótszym okresie, ponieważ wtedy zdolność do absorpcji tych środków, zależna na przykład od dostępności pracowników i surowców, może zmniejszyć efektywności ich wydatkowania i korzyści dla gospodarki.
Słyszymy czy to od rządu, czy nawet od prezesa NBP, że Polska spokojnie dałaby sobie radę bez środków z Funduszu Odbudowy. Rzeczywiście tak jest?
Zawsze można sobie dać radę bez tych środków. Możemy dać sobie radę w tym sensie, że nie grozi nam kataklizm gospodarczy w rodzaju drugiej Grecji. Oznacza to jednak niższy poziom inwestycji, niższy wzrost gospodarczy i utratę pozycji konkurencyjnej na tle pozostałych państw Unii, które te pieniądze otrzymają. Zwłaszcza, że wydatkowanie tych środków nie wymaga współfinansowania krajowego.
Jak popatrzymy na środki unijne - bez tych na wspólną politykę rolną - to wychodzi ok. 70 mld zł rocznie w okresie siedmiu lat. W około 40 proc. udział ma tutaj Fundusz Odbudowy. Cały budżet unijny, a te środki w szczególności, jest typowo inwestycyjny. Przed złożeniem wniosku o akceptację polskiego KPO wyliczano, że ten program miałby podnosić średniorocznie nasze PKB o ok. 1-1,5 pp. Rząd zakłada wzrost gospodarczy w przyszłym roku na poziomie 4,6 proc., Zatem per analogiam, jeśli środków z Funduszu Odbudowy nie będzie, to należałoby założyć, że wzrost PKB wyniesie raczej 3-3,5 proc.
Co to oznacza?
To oznacza, że jeśli rząd chciałby utrzymać ten sam poziom wzrostu, co zakłada w budżecie, to musiałby zwiększyć dług publiczny. Kontynuacja jeszcze bardziej ekspansywnej polityki fiskalnej, przy luźnej polityce pieniężnej, to przepis na jeszcze wyższą inflację niż obecnie, dodatkowy wzrost presji na osłabienie złotego, na skutek braku dużych środków euro na rynku walutowym. NBP znalazłby się pod jeszcze większą presją, aby z jednej strony ograniczać galopującą inflację, a z drugiej pomagać rządowi poprzez "luzowanie ilościowe" po polsku, które polega na skupie obligacji PFR i BGK służących programom rządowym, głównie na inwestycje rozwojowe.
Choć Polska na tle innych państw europejskich nie ma przesadnie wysokiego długu, to w celu ominięcia konstytucyjnego 60-procentowego limitu zadłużenia nadmiernie wykorzystuje możliwość emitowania obligacji za pośrednictwem PFR i BGK. Dług według unijnej metody, czyli wliczając zadłużenie m.in. PFR i BGK, wyniesie na koniec roku ok. 1,5 bln zł, czyli będzie aż o 300 miliardów wyższy niż według definicji krajowej.
Efekt tego wypychania wydatków do funduszy pozabudżetowych generuje oczywiście dodatkowy koszt, ponieważ obligacje PFR i BGK ze względu na mniejszą płynność niż obligacje skarbowe muszą mieć wyższą rentowność. Ten dodatkowy koszt obsługi może nas kosztować nawet miliard złotych w przyszłym roku.
Wiarygodność kredytowa Polski zależy od naszej przynależności i dobrej współpracy z UE. Tymczasem m.in. agencja ratingowa Moody's ostrzegała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 października br. (ws. wyższości Konstytucji RP nad prawem unijnym) jest negatywny dla naszej wiarygodności. Sytuacja, w której mamy szlaban na Fundusz Odbudowy, nie skończy się tym, że dodatkowo koszty długu dla polskiego rządu poszybują w górę?
Problem konfliktu z UE i braku środków z Funduszu Odbudowy to trochę dwie różne rzeczy. Jeśli chodzi o brak środków - to jest to rząd wielkości ok. 1-1,5 pp. PKB, co oznacza niższe dochody budżetowe.
Nie tylko grożą nam wysokie koszty obsługi długu wypychanego poza budżet, ale również koszty wzrostu rentowności obligacji skarbu państwa wskutek pogorszenia wiarygodności kraju. Jesteśmy postrzegani jako część UE i od tego zależy m.in. napływ inwestycji zagranicznych czy rentowność naszego długu. Choć nie możemy mówić o formalnym polexicie, to jednak spektakularny konflikt, w którym Polska występuje, jako kraj coraz bardziej autorytarny, łamiący unijne wartości trójpodziału władzy, pozbawiony środków unijnych, na pewno znajdzie odzwierciedlenie w cenie długu publicznego.
O ile łatwiej skalkulować efekt wpływu braku środków z Funduszu Odbudowy, o tyle znacznie trudniej jest oszacować dodatkowy koszt utraty wiarygodności kraju wynikający z konfliktu. Zwłaszcza, że wśród inwestorów panuje obecnie przekonanie, że jednak polski rząd ustąpi. Potencjalnie jednak tli się ryzyko dalszej eskalacji i efekt utraty wiarygodności może nas potencjalnie więcej kosztować - w cenie kosztu obsługi długu - niż zamrożenie środków z KPO.
Obecnie rząd przewiduje, że w przyszłym roku koszty obsługi długu publicznego spadną z około 28 mld o ok. 2 miliardy w roku przyszłym. Osobiście uważam, że nie tylko nie spadną, ale wzrosną o ok. 10 mld zł. Będzie to kombinacja efektów konfliktu z UE, wysokiej inflacji oraz malejącej przejrzystości finansów wskutek wypychania wydatków do funduszy pozabudżetowych.
Z zastąpieniem finansowania z Funduszu Odbudowy środkami budżetowymi czy pożyczonymi np. w ramach BGK jest jeszcze jeden problem.
Jaki?
Chodzi o to, czy środki byłyby dystrybuowane na te cele, które wynikają z Krajowego Planu Odbudowy, czyli np. 37 proc. na cele klimatyczne, 20 proc. na cyfryzację itd. Tego nie wiemy. Lepiej, żeby te środki były dystrybuowane szeroko, żeby były prawidłowo alokowane, i żeby była nad tym kontrola społeczna oraz kontrola ze strony Komisji Europejskiej.
Jak to jest z tym naszym zadłużeniem? Oczywiście znam różnice w polskiej i unijnej definicji długu publicznego. Na koniec drugiego kwartału nasz "unijny" dług wynosił ponad 1,4 bln zł (ok. 57,4 proc. PKB), a "polski", czyli obcięty m.in. z długu PFR i BGK, ok. 1,15 bln zł. Ale z jednej strony słyszę, że przecież rząd musiał zadłużyć się na kryzys, a gdybyśmy ten dług zaciągnęli "po bożemu", czyli gdyby zrobił to Skarb Państwa, to ryzykowalibyśmy wpadnięcie w konstytucyjny limit 60 proc. długu do PKB. A z drugiej - że rząd ukrywa dług i wypycha go poza kontrolę parlamentu. To gdzie leży prawda?
Obie strony chyba częściowo mają rację. Tyle, że największe źródło problemu nie tkwi w okresie pandemii, ale wcześniej - w wyjątkowej stymulacji fiskalnej w okresie wzrostu gospodarczego. To skończyło się bardzo szybkim wzrostem długu jeszcze przed pandemią. Gdy cały świat bardzo dynamicznie się rozwijał, to my jeszcze dosypywaliśmy do wzrostu gospodarczego z powodów raczej krótkookresowej polityki zwiększania transferów społecznych.
To jednak się wtrącę. Przecież premier Morawiecki chwalił się, że zjechaliśmy przed pandemią nawet do poziomu blisko 43 proc. To chyba jednak dobrze.
Na wszystko trzeba patrzeć z pewnej perspektywy. Większość państw UE w tym czasie ograniczyło wysokość swojego zadłużenia, a wiele w okresie tej dobrej koniunktury miało nawet nadwyżki budżetowe. Polska należała w okresie ostatnich pięciu lat przed pandemią do grona państw najszybciej zadłużających się w relacji długu do PKB. Mieliśmy szansę stworzyć rezerwy i zwiększyć przestrzeń fiskalną na przyszłe okresy. Tego nie zrobiliśmy. Wręcz przeciwnie, w okresie dobrej koniunktury mieliśmy do czynienia ze stymulacją fiskalną, do której w czasie pandemii dołączyła stymulacja monetarna. To doprowadziło do jeszcze większego zadłużenia.
Oczywiście okresu stymulacji w okresie pandemii nie krytykuję. Wręcz przeciwnie - uważam, że był sensowny.
Wszystkie państwa tak robiły.
Tak, większość. Otwarcie trzeba powiedzieć, że limit konstytucyjny długu publicznego i stabilizacyjna reguła wydatkowa zachęciły rząd do poszukiwania sposobu finansowania wydatków w czasie pandemii właśnie poprzez fundusze pozabudżetowe.
Taka sytuacja wystąpiła w wielu państwach, ale w Polsce powstaje pytanie, w jaki sposób było to dokonywane. Rządowi zarzuca się brak przejrzystości w niektórych elementach Funduszu COVID-19 w BGK. To dzieje się poza kontrolą parlamentarną i poza dyskusją z partnerami społecznymi. W ramach Rady Dialogu Społecznego osobiście prosiłem, aby rząd ujawnił plany BGK w okresie pięciu lat. Dostaliśmy tylko notę na 2022 r. To jest problematyczne.
Tak naprawdę rząd w każdym momencie może zdecydować, że zwiększa finansowanie z Funduszu COVID-19, który nie został włączony do reguły wydatkowej, na różne cele wcale niezwiązane z walką z pandemią. Z niego finansowany był m.in. samorządowy fundusz inwestycji lokalnych. Skoro w czasie pandemii można finansować budowę dróg lokalnych, to w zasadzie można finansować wszystko. Zasady dysponowania wszystkimi środkami publicznymi, zwłaszcza o charakterze dyskrecjonalnym, powinny podlegać ocenie w dyskusji z partnerami społecznymi i przy akceptacji parlamentu.
- Więcej o stanie polskiej gospodarki przeczytaj na Gazeta.pl.
To zadam jeszcze jedno, chyba bardzo proste pytanie. I znów powołam się, oczywiście z przesadą, na dwie skrajne opinie. Z jednej strony czytam, że idziemy drogą Grecji, że rząd musi już wyciągać zadłużenie poza kontrolę parlamentu, że bankructwo Polski w zasadzie czeka za rogiem. Z drugiej - że przecież wszystko jest we względnym porządku. Mamy dość stabilny na tle Europy dług publiczny do PKB, solidne wpływy do budżetu, wciąż bardzo wysoki rating. Prezes NBP mówi, że w zasadzie to świat chce od nas pożyczać pieniądze, a nie my od świata. Więc pytam Pana - specjalistę, profesora, byłego ministra finansów. Jak to jest z tą naszą sytuacją gospodarczą? PiS prowadzi nas do finansowego raju czy do piekła?
Rachunek musi uwzględniać utracone korzyści i niewykorzystywanie szans rozwojowych. Polska gospodarka oczywiście dynamicznie rozwijała się przez 30 lat i nadal będzie to robiła pod warunkiem, że prowadzona będzie dobra polityka makroekonomiczna i będziemy dbać, by w gospodarce nie rosły nierównowagi. Dziś taka nierównowaga jest związana z wysoką, nadmierną inflacją i jednoczesną stymulacją fiskalną i monetarną. Coś trzeba z tym zrobić.
Te szanse rozwojowe są w zasadniczym stopniu związane z tym, na co wydaje się pieniądze - czy budżet nastawiony jest na rozwój czy na konsumpcję. Pamiętajmy, że Polski Ład w zasadzie jest kontynuacją koncepcji stymulacji fiskalnej, czyli obniżania podatków dla osób o niższych dochodach, a w największym stopniu - dla osób nieaktywnych zawodowo.
Emerytów i rencistów.
Tak. Mamy sytuację, gdzie obok tego popytowego Polskiego Ładu miał pojawić się "ład podażowy", związany z Krajowym Planem Odbudowy. On, jako pakiet reform i inwestycji miał równoważyć stymulację popytową. Wówczas ten rozwój byłby bardziej zrównoważony, budujący potencjalny PKB poprzez inwestycje publiczne i prywatne. A te drugie są przecież na rekordowo niskim poziomie, najniższym od 30 lat.
Taki zrównoważony rozwój gospodarczy podnosiłby szanse rozwojowe Polski. W przyszłości mielibyśmy nadzieję na wysoki wzrost PKB. Oczywiście, polska gospodarka się nie zawali. Jednak brak wykorzystania tych szans z powodu zamrożenia środków unijnych i odłożenia projektów inwestycyjnych będzie skutkował tym, że będziemy mieć pogarszającą się strukturę gospodarki przy dynamicznie rosnącym zadłużeniu.
A przecież z nadmiernym wzrostem deficytu strukturalnego [tj. po "oczyszczeniu" budżetu z dochodów jednorazowych czy wynikających z dobrej koniunktury - red.] mieliśmy do czynienia jeszcze przed pandemią. Odbiegaliśmy znacząco od średniej unijnej. Gdyby nie było pandemii COVID-19, to Polska byłaby - po Rumunii - kolejnym krajem, wobec którego mogła być wszczęta procedura nadmiernego deficytu albo przynajmniej tzw. procedura nadmiernych odchyleń.
Pandemia spowodowała, że weszliśmy w "covidową mgłę". Znaleziono sposób na stymulację fiskalną poza budżetem. Dług wzrósł, ale mamy odbicie gospodarcze i wszyscy mają nadzieję na wyrastanie z niego. Będzie to jednak zależało od tego, czy wzrost gospodarczy będzie wyższy niż nominalny wzrost kosztu obsługi długu.
Póki dług jest tani, to tak się dzieje. Ale pamiętajmy, że niskie stopy procentowe i niski koszt obsługi długu nie są dane raz na zawsze. Jeśli koszty długu eksplodują, przy niesprzyjających okolicznościach globalnych, może to grozić nawet kryzysem finansów publicznych. Obecnie w Polsce jednak taki scenariusz wydaje się bardzo mało prawdopodobny.
