Ważne negocjacje w cieniu głośnego spotkania G7. Droga do szczytu klimatycznego jest wyboista

Po wywołanej pandemią przerwie w roku 2020, świat wraca do kluczowych negocjacji klimatycznych. Jednak z powodu COVID-19 i nie tylko przygotowania do dorocznego szczytu klimatycznego są trudne - choćby przez fakt prowadzenia ich online. Przed gospodarzem szczytu COP26 - Wielką Brytanią - dużo wyzwań i mało czasu.

W dniach 11-13 czerwca w Kornwalii odbyło się spotkanie Grupy G7. Wśród wielu tematów omawianych podczas spotkania prowadzono dyskusję na temat zmian klimatu, będącą kluczową kwestią dla gospodarzy (Wlk. Brytanii) ze względu na goszczony przez nich w listopadzie szczyt klimatyczny w Glasgow.

Państwa uczestniczące w szczycie zadeklarowały m.in. zwiększanie pomocy finansowej, pomoc dla państw afrykańskich, a także zwiększone wsparcie dla państw rozwijających się w zakresie adaptacji do zmian klimatu.

Niewiele było tam jednak konkretnych deklaracji, czy to dotyczących faktycznej wysokości wsparcia finansowego, czy też innych działań.

Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż Grupa G7 skupia jedynie ograniczoną liczbę państw i w żaden sposób nie może być uznawana za reprezentatywną. Wszelkie podjęte na szczycie deklaracje wiążą jedynie jego uczestników – a do "wielkich nieobecnych" na tym spotkaniu należy zaliczyć m.in. Chiny.

Tymczasem...

Tymczasem, nieco w cieniu innych spotkań międzynarodowych, takich jak Szczyt G7 czy też Szczyt NATO, przez trzy tygodnie (od 31 maja do 17 czerwca) odbywała się runda roboczych negocjacji klimatycznych przygotowująca szczyt COP26 w Glasgow. Sesja ta była pod kilkoma względami wyjątkowa.

Po pierwsze, była to pierwsza próba ustrukturyzowanych negocjacji od wybuchu pandemii. Zaplanowane na zeszły rok spotkania zostały przełożone na ten rok i zastąpiono je jedynie nieformalnymi wydarzeniami wirtualnymi, które odbyły się w czerwcu i listopadzie 2020 roku. Z założenia nie były jednak negocjacjami.

Po drugie, po raz pierwszy takie spotkanie odbyło się całkowicie w przestrzeni wirtualnej. Wiązało się to z kilkoma szczególnymi wyzwaniami, o których mowa będzie dalej.

Po trzecie, w przeciwieństwie do przedpanemicznych spotkań negocjacyjnych, sesja ta z założenia nie miała przynieść żadnych formalnych wyników, które dałoby się zatwierdzić na szczycie.

Wreszcie po czwarte, każdy z tygodni negocjacji dopasowany był do innych stref czasowych. W pierwszym tygodniu spotkania odbywały się w terminie dogodnym dla delegatów z Europy i Afryki, w drugim dla delegatów z obu Ameryk, zaś w trzecim dla delegatów z Azji, Australii i Oceanii.

Jaki zatem wpływ na dyskusje klimatyczne w tym roku oraz przygotowanie do Konferencji Klimatycznej COP 26 miały te spotkania?

Co się udało...

Podstawowym osiągnięciem, nawet jeśli pozornie mało znaczącym, była sama możliwość przeprowadzenia takich spotkań. Do tej chwili przedstawiciele części państw odmawiali prowadzenia negocjacji w trybie zdalnym, powołując się na ograniczone możliwości techniczne związane z dołączeniem do negocjacji. Znacznym utrudnieniem były także różnice w strefach czasowych, mogące stanowić inną formę wykluczenia z negocjacji części stron.

Okazało się, że zorganizowanie spotkań wirtualnych jest możliwe, zaś znaczną część problemów technicznych można rozwiązać. Również spotkania można próbować dostosować do różnych stref czasowych tak, by żadna strona nie była uprzywilejowana. W praktyce oznaczało to, iż wszystkie strony były równie niezadowolone, ponieważ przez tydzień kończyły spotkania o 2-3 nad ranem, zaczynając o 4-5 rano w kolejnym.

Dodatkowo przedyskutowano szereg tematów negocjacyjnych, mogących zaważyć na osiągnięciu porozumienia w Glasgow, aczkolwiek tematy te mają charakter mocno techniczny, zrozumiały przede wszystkim dla zajmujących się nimi ekspertów, nie zaś polityczny. Tematy o charakterze politycznym były w trakcie tych rozmów – ze względu na ich charakter – w większości nieobecne.

W szczególności:

• Przedyskutowano kolejne szczegóły Globalnego Przeglądu (ang. Global Stocktake). Pierwszy z takich przeglądów ma się odbyć w roku 2023 – a kolejne odbywać się będą co pięć lat, podsumowując czy podjęte globalnie działania są wystarczające do spełnienia celów Porozumienia paryskiego.
• Kontynuowano, w dalszym ciągu bezkonkluzywnie, rozmowy o zasadach działania nowego międzynarodowego systemu handlu emisjami czy też raczej redukcjami emisji (w ramach Artykułu 6 Porozumienia Paryskiego) – zarówno na poziomie państw i grup państw jak i przedsiębiorstw. Ten nowy globalny mechanizm mający zastąpić system stworzony w ramach Protokołu z Kioto jest w decyzyjnym przedsionku od czasu szczytu COP24 w Katowicach (2018 r.). Należy zaznaczyć, iż powstaje tutaj system odrębny, od Europejskiego Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisjami – EU ETS. To, czy w przyszłości będą istniały między nimi powiązania – oraz jaki będzie ich charakter – nie zostało jeszcze określone).
• Z większym powodzeniem kontynuowano dyskusje nad formatem tabel niezbędnych do sprawozdania emisji przez wszystkie państwa. Obowiązek przesyłania raportów co 2 lata został wynegocjowany w Katowicach i wchodzi w życie w 2024 r.

...a co się nie powiodło

Podstawowym problemem związanym z prowadzeniem „nieformalnych" negocjacji jest niestety właśnie brak formalnego wyniku. Oznacza to, że wszelkie uzgodnienia z tej sesji będzie można bardzo łatwo podważyć kiedy przedstawiciele państw spotkają się formalnie w listopadzie w Glasgow. Przez to nie ma pewności, które z uzyskanych wyników faktycznie wpłyną na rozmowy w Glasgow, a które zostaną odrzucone czy też będą kontestowane. Dotyczy to zwłaszcza najbardziej kontrowersyjnych elementów, w szczególności najbardziej upolitycznionego z nich, czyli handlu emisjami

Poza tym obyło się bez większych zmian i negocjatorzy trzymali się znanych już stanowisk. Państwa rozwijające się w szczególności podkreślały, że nie otrzymały w pełnym wymiarze obiecanej pomocy finansowej na działania klimatyczne (redukcję emisji i adaptację) i wnosiły o jej dalsze zwiększenie od 2025 r. Takie stanowisko z reguły nie wróży konstruktywnej atmosfery na nadchodzącym szczycie - nawet jeśli tym razem zgodnie z planem spotkania temat pomocy klimatycznej nie miał być poruszany. Niewątpliwie jednak wróci on i to ze zdwojoną siłą najpóźniej w Glasgow. Do przedyskutowania w temacie finansowania zaś jest o wiele więcej, w tym kwestia tego, czy i jak rekompensować zniszczenia wynikające ze zdarzeń spowodowanych przez nasilające się zmiany klimatu (tzw. mechanizm szkód i strat) np. w regionie Karaibów czy na Pacyfiku. Niezadowolenie budził także brak czasu na omówienie tematu adaptacji do zmian klimatu i globalnego celu w tym zakresie.

Dwie kolejne istotne kwestie związane są z samą dostępnością do spotkań.

Po pierwsze, część państw może powoływać się na brak technicznych możliwości połączenia się by podważyć i tak już bardzo nieformalne ustalenia tych trzech tygodni obrad, Wprawdzie prowadzący spotkania starali się zapewnić obecność na spotkaniach przedstawicieli wszystkich państw skupionych w grupach negocjacyjnych jednak prawo do zabrania głosu ma co do zasady każde państwo. Pozbawienie tegoż prawa (również z powodów technicznych) tworzy okazję do zakwestionowania całokształtu uzgodnień, na które muszą się zgodzić wszystkie państwa – bez wyjątku.

Drugim problemem był utrudniony dostęp do spotkań przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, w tym organizacji pozarządowych. Wprawdzie miały one w większości możliwość obserwowania większości obrad ale bez opcji zabierania głosu – co było możliwe podczas "tradycyjnych" negocjacji.

Co z tego wynika na przyszłość

Z pewnością format wirtualny negocjacji sprawdził się w niektórych kwestiach, w których nie istnieje potrzeba przyjęcia formalnej decyzji (a więc dokumentu o charakterze prawnym). Wszelkie warsztaty, przeglądy czy dyskusje mogą toczyć się w formacie wirtualnym bez istotnego uszczerbku dla ich meritum – zwłaszcza, jeśli istnieje możliwość późniejszego zapoznania się z nagraniami tych spotkań w ramach "dostępu na życzenie".

Jednocześnie jednak, nawet zapewnienie pełnego zaplecza technicznego dla poszczególnych delegacji nie daje gwarancji równego dostępu do spotkań – a takie jest konieczne do legitymizacji formalnych uzgodnień Ponadto, bardzo wiele kompromisów i uzgodnień wypracowuje się w kuluarach, w trakcie rozmowy przy kawie, albo w mniejszych, nieformalnych grupach.. W formacie wirtualnym nie jest to niestety możliwe. Do tego dochodzi zwykłe fizyczne i psychiczne zmęczenie negocjatorów, którzy zmuszeni byli pracować w godzinach nocnych lub wczesnoporannych. To z kolei odbiło się na jakości dyskusji i skłonności do zawarcia porozumienia.

Konsekwencje dla COP 26 w Glasgow

Podsumowując te trzy tygodnie można stwierdzić jedno: przed Zjednoczonym Królestwem, które ma być Prezydencją szczytu COP26 jest bardzo dużo wyzwań. Na ich zrealizowanie ma natomiast już tylko 4 miesiące

W temacie samych negocjacji (handel emisjami, finansowanie, adaptacja, raportowanie)konieczne będą dalsze spotkania i dyskusje również na poziomie politycznym. Zjednoczone Królestwo planuje zorganizowanie takich spotkań na poziomie ministrów już w lipcu. Nie należy jednak na tym etapie oczekiwać wypracowania porozumienia. Jak to zwykle bywa na tych szczytach, do ostatecznych rozstrzygnięć dojdzie dopiero na samym jego końcu. Żeby jednak te rozstrzygnięcia były pozytywne potrzeba nie tylko zaangażowania negocjatorów, ale także ich przełożonych – czyli najczęściej ministrów.

Jednocześnie wyraźnie widać, że jeśli COP 6 w części negocjacyjnej ma się powieść, to musi umożliwiać spotkania osobiste, mocno nieformalne dyskusje między negocjatorami.. Działanie wyłącznie w ramach w pełni formalnych (a tak wyglądała obecna sesja) powoduje usztywnienie stanowisk, gdyż żadna ze stron nie chce ustąpić zbyt wcześnie – a wirtualny format dyskusji uniemożliwia prowadzenie bardziej dyskretnej wymiany na zasadzie „coś za coś". To z kolei często prowadzi do przyjęcia uzgodnienia wyniku akceptowalnego dla wszystkich stron.

Na koniec zaś warto mieć na uwadze, że najprawdopodobniej same negocjacje nie będą w centrum uwagi na COP26. W tym roku przypada bowiem opóźniony z powodu pandemii termin na zgłoszenie

przez państwa nowych, wyższych celów na 2030 r. Ponadto, kilka z nich, w tym Chiny, zakomunikowało już też zamiar wyzerowania swoich emisji w okolicach połowy stulecia. Na takich właśnie nowych deklaracjach będzie się skupiać presja medialna i polityczna. Jeśli chodzi więc o sama negocjacje, to celem brytyjskiej Prezydencji COP26 będzie, z dużym prawdopodobieństwem, zapewnienie wszystkim stronom godnych i równych warunków do konstruktywnej dyskusji. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności – nawet to będzie nie lada wyzwaniem.

***

Marcin Kowalczyk - Kierownik Zespołu Klimatycznego w WWF Polska i ekspert Koalicji Klimatycznej. Wcześniej, przez 14 lat Marcin Kowalczyk pracował w Ministerstwie Finansów, zajmując się sprawami energii i klimatu. W latach 2008-2019 był członkiem delegacji Polskiej na szeregu Konferencji Klimatycznych (COP), jak również należał do zespołu Prezydencji COP podczas konferencji organizowanych w Polsce. Brał udział w negocjowaniu Porozumienia Paryskiego oraz Pakietu z Katowic. W trakcie COP 24 w Katowicach był wiodącym ekspertem ds. finansowania klimatycznego w polskim zespole Prezydencji .