Piotr Skwirowski: Dlaczego w Ministerstwie Finansów wymieniono szefów departamentów podatkowych?
Irena Ożóg*: O to trzeba zapytać ministra finansów.
Pytam prowokacyjnie, bo były to osoby odpowiedzialne za poprawę ściągalności podatków, a to przecież jeden z priorytetów obecnego rządu. Nie sprawdziły się?
- Były to osoby odpowiedzialne za system podatkowy we wszystkich jego odsłonach. Od tworzenia do realizacji. Nie wiem dlaczego zostały wymienione. To były osoby o bardzo dużym doświadczeniu. Pracowały w ministerstwie od wielu lat.
Te dymisje zostały odebrane jako chęć przyspieszenia prac nad uszczelnieniem systemu podatkowego.
- Nie wiem, czy coś tu trzeba było przyspieszać. Lata 2014, 2015 i 2016 to był czas radykalnego uszczelniania systemu podatkowego. Dymisje miały miejsce w styczniu 2017 r., czyli już po wykonaniu całej roboty.
Może efekty były słabe?
- A wyobraża pan sobie, że te efekty przyjdą z dnia na dzień?
Rząd chyba tak to sobie wyobraża. Wpisał pieniądze z uszczelnienia do budżetu.
- Na to trzeba czasu. Efekty przyjdą albo nie. Mam nadzieję, że tak. Warto jednak wyjaśnić, co to w ogóle jest uszczelnianie. Często, gdy mówi się o uszczelnieniu, myśli się o jakichś lukach. Nie wiem, czy one były. Trudno założyć, że rozwiązania, które kiedyś były przyjmowane, tworzono z zamiarem umieszczenia w nich luk prawnych. Nie podejrzewam rządzących, niezależnie od tego, kto dzierży ster władzy, o zamiar działania wbrew interesowi publicznemu.
Oczywiście w przepisach są rozwiązania, które sprzyjają oszczędnościom podatkowym i - niestety - stwarzają przy okazji warunki do oszustw podatkowych. Nie zakładałabym jednak, że o to chodziło parlamentowi i inicjatorom takich zmian, czyli Ministerstwu Finansów i rządowi. Z całą pewnością nie chodziło im o rozszczelnienie systemu podatkowego.
To skąd się bierze tak duża skala oszustw? Z natury podatników?
- Ależ skąd. Większość podatników to ludzie uczciwi, rzetelni, ciężko pracujący. Duża część winy leży po stronie złych przepisów. Weźmy przykład: parlament za zgodą rządu jakiś czas temu zniósł obowiązek składania deklaracji o wysokości comiesięcznych zaliczek na podatek dochodowy. To sprawiło, że urzędy skarbowe są ślepe. Skąd mają wiedzieć, czy podatnik ma jakikolwiek dochód? Skąd mają wiedzieć, czy w terminie płatności zaliczek na podatek dochodowy od danego podatnika powinien wpłynąć podatek czy nie? Tę wiedzę fiskus może teraz zdobyć jedynie w wyniku kontroli. Oczywiście, jeśli urzędnik zna podatnika, który kiedyś płacił, a teraz przestał, może go zapytać o to, co się stało. Może też obserwować deklaracje VAT podatnika. Jeśli ten ma jakieś obroty, może się zastanawiać czy ma też jakieś dochody czy nie. Musi jednak pracować na domyśle.
Albo inne rozwiązanie w kierunku uproszczenia systemu podatkowego: kwartalne deklaracje w VAT. Przez trzy miesiące urząd nie ma wiedzy, co się dzieje u podatnika. Oszust to wykorzystuje. Przeprowadza fikcyjne transakcje, wyłudza VAT i znika, zanim fiskus się w tym połapie.
Oczywiście w takich przepisach nie chodziło o umożliwienie oszustw podatnikom. Intencje były dobre.
A optymalizacje podatkowe, które tak złoszczą fiskusa?
- Nie są żadnym przestępstwem podatkowym ani nawet wykroczeniem. To zgodne z prawem działania w celu obniżenia zobowiązania podatkowego.
Zgodne, ale przez wielu uważane za nieetyczne.
- Z tego czy postępowaliśmy etycznie, czy nie będziemy rozliczani na sądzie ostatecznym. Po 1989 r. skupiliśmy się w Polsce raczej na tym, żeby mieć, a nie żeby być. W związku z tym system wartości jest zaniedbany. Nie tylko przez państwo, ale też przez instytucje trzeciego sektora, Kościół. Także przez rodziny, bo tu było parcie na to żeby się dorobić, zarobić. W podatkach to widać. Ale wcale nie w ich optymalizacji, czyli dążeniu do tego, żeby zapłacić mniej. Przecież jeśli w sklepie mamy dwa niemal identyczne towary, przy czym jeden jest znacznie tańszy niż drugi, to zwykle sięgamy po ten tańszy. Nikogo to nie dziwi. To naturalne. Też tak robię.
Nieetyczne działanie widzę natomiast na przykład w zatorach płatniczych. Proszę zwrócić uwagę, kto najczęściej opóźnia zapłatę za towar czy usługę. Najsilniejsze, największe firmy. Im mocniejsze przedsiębiorstwo, tym zwykle gorzej płaci. Szczególnie firmom małym i słabym. I co ma zrobić ten mały i słaby? Podatki trzeba płacić, wynagrodzenia też. I problemy gotowe. Jeśli odbiorca nie płaci, to zachowuje się nieetycznie.
Oczekujemy etyki w rozliczeniach z fiskusem. I dobrze, możemy oczekiwać, ale oczekujmy też etycznego zachowania fiskusa w stosunku do przedsiębiorców. A z tym różnie bywa.
No właśnie, fiskus strasznie dużo spraw przegrywa w sądach. Zdaniem podatników to dowód na to, że źle stosuje prawo.
- No tak, ale krytykujemy urzędnika, bo z nim mamy bezpośredni kontakt. Tymczasem on działa w granicach prawa. Jeśli przepisy są tak stanowione, że pozwalają urzędnikowi omijać prawo i na przykład przedłużać kontrolę do granic możliwości, to pretensje powinniśmy mieć do ustawodawcy, czyli tego, kto uchwala te przepisy.
Tyle, że ustawodawca dla zwykłego podatnika to jest coś abstrakcyjnego. A urzędnik siedzi naprzeciwko i to on podejmuje decyzję.
- Prawo przewiduje co najmniej trzy formy sprawdzania podatnika. Mamy więc kontrolę, której zasady są uregulowane, i w której podatnik ma swoje prawa. Dalej są czynności sprawdzające – tu podatnik nie ma żadnych praw. Nie ma limitów czasowych, nie ma ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest wreszcie badanie ksiąg. Urzędnik, który jest oceniany za skutki swojej kontroli, sięga więc po te narzędzia, które dają mu przewagę nad podatnikiem. To przepisy dają mu takie prawo. On z tego korzysta.
Tak samo działa to po drugiej stronie w przypadku optymalizacji podatkowej. Jeśli prawo pozwalało podatnikowi korzystać z przepisów i uzyskiwać oszczędności, to dlaczego mamy mieć do niego pretensje? Bo korzysta ze swoich praw? Powinniśmy mieć pretensje do ustawodawcy, że dopuścił takie możliwości.
Wraca pani do optymalizacji. Budżet traci przez nie dużo pieniędzy, a pani ich broni?
- Profesor Dominik Gajewski z SGH podał jakiś czas temu informację, że przez optymalizacje podatkowe Polska traci rocznie 46 mld zł. Jak to przeczytałam, pomyślałam: kurcze, przecież tego podatku nawet tyle nie ma. I nigdy nie było. Nawet przed optymalizacjami. To jak można na tyle oszukać? Zwłaszcza, że optymalizacja nie jest oszustwem, bo przepisy na nią pozwalają. Jeśli ich nie chcemy, to trzeba je zlikwidować. Po prostu. I takie działania zaczęto podejmować od 2014 r.
Wracając do tych 46 mld zł. One były nielogiczne z założenia. Niemożliwe. Nieprawdziwe. Wstyd się takimi danymi posługiwać. Jeśli na świecie znanych jest grubo ponad 600 metod optymalizacji i zmniejszania obciążeń podatkowych, to w Polsce stosowanych było może kilkadziesiąt. Te możliwości w ten czy inny sposób z grubsza pozamykano. Tyle, że nie będzie z tego 46 mld zł. Taka kwota nigdy nie leżała na stole. Trzeba było przyznać w odpowiednim momencie: „Przesunął mi się przecinek, te uszczuplenia to 4,6 mld zł”. Niestety tego nie zrobiono. Ta ogromna kwota wciąż krąży w mediach, a co gorzej zadomowiła się w głowach polityków stanowiących prawo. Usprawiedliwia wprowadzanie drakońskich kar.
Mniej kontrowersji wzbudza kwota uszczupleń w VAT. Szacunki oscylują wokół 50 mld zł rocznie.
- Nie mam narzędzi, żeby sprawdzić, czy tak jest. Ale rzeczywiście skala oszustw i wyłudzeń w VAT jest bardzo wysoka.
Można coś z tego odzyskać?
- Z pewnością. Nie nastąpi to jednak z dnia na dzień. Danymi o VAT można bardzo łatwo manipulować, choćby po to, by pokazać stan budżetu lepszy, niż jest w rzeczywistości. Na pieniądze z tego podatku można patrzeć w dwojaki sposób. Albo jak na saldo, albo jak na strumień pieniędzy. Saldo to różnica między VAT należnym, czyli wpłaconym do budżetu, a VAT naliczonym, czyli tym, który z tego budżetu trzeba podatnikom zwrócić. Zwroty można zatrzymać, gdy urzędnicy nie mają przekonania, że się należą.
I to zaburza wynik?
- Oczywiście. Co innego, gdy patrzymy na VAT jako na strumień pieniądza wpływającego do budżetu i nie „podkręcanego” zatrzymanymi zwrotami. Wtedy mamy faktyczny obraz sytuacji.
Ministerstwo Finansów pokazało bardzo dobre wpływy z VAT za styczeń i luty 2017 r.
- W grudniu zeszłego roku Ministerstwo Finansów przeprowadziło manewr ze zwrotami VAT. Mocno je przyspieszyło. Wypłacono wtedy to, co w normalnych warunkach byłoby do wypłaty w styczniu i lutym. Wzrósł deficyt, ale stan budżetu na to pozwalał. To zaburzyło jednak wyniki tegorocznego stycznia i lutego. Zwrotów już nie było tak dużo, bo dokonano je wcześniej, więc w budżecie zostało więcej pieniędzy z VAT niż normalnie. Do tego mamy masowe wstrzymywanie świeżych zwrotów. To zaburza obraz tego, co dzieje się z dochodami budżetu z VAT.
To w końcu przecież i tak wyjdzie.
- Ależ oczywiście. Tyle, że na to trzeba poczekać minimum trzy miesiące, bo ustawowy termin zwrotu podatku to 60 dni plus miesiąc, którego to dotyczy. Co więcej, gdy część podatników korzysta jeszcze z rozliczeń kwartalnych, więc na faktyczne wyniki musimy czekać ponad pół roku.
W VAT wprowadzono szereg rozwiązań, które mają zahamować skalę oszustw i wyłudzeń. Choćby pakiet paliwowy.
- No tak. Tyle, że w przypadku pakietu po początkowym sukcesie, jego efekty przestały aż tak bardzo zachwycać. Oszuści nie czekają biernie, aż fiskus zabierze im zyski. Uczą się obchodzić nowe zabezpieczenia. Tak było, jest i będzie.
Ale pakiet to nie wszystko.
- Jakiś czas temu mówiło się o utworzeniu centralnego rejestru faktur. Teraz nie wydaje się to aż tak pilne, powstał bowiem Jednolity Plik Kontrolny, w ramach którego podatnicy muszą dostarczać fiskusowi bardzo szczegółowe informacje o swoich rozliczeniach VAT. Nie wiem na ile sprawnie urzędnicy będą potrafili to wykorzystać, ale dostali do ręki bardzo dobre narzędzie do tropienia nieprawidłowości. Nałożony na banki obowiązek informowania fiskusa o transakcjach finansowych pozwolił z kolei na lepsze typowanie podatników do kontroli.
Do tego doszła kara do 25 lat więzienia za fałszowanie faktur, konfiskata majątków pochodzących z przestępstw. Oszuści się wystraszą.
- 25 lat więzienia za VATto kara drastyczna. Ważniejsze jest sprawne wyłapywanie przestępców, udowadnianie im winy i karanie za te winy, a nie straszenia karami.
Ale te 25 lat czy konfiskata działają na wyobraźnię.
- Na początku może tak. Potem się opatrzą, zwłaszcza, jeśli będą rzadko stosowane, a przecież tak właśnie będzie. Kara często jest wkalkulowana w działanie przestępcy. Podnosi koszt przestępstwa. Żeby przedsiębiorca mógł handlować paliwami musi od pewnego czasu płacić wysoką kaucję. Byłam na pewnej konferencji i tam jeden z jej uczestników powiedział, że ta kaucja w przypadku dużych firm nastawionych na oszustwa tylko obniży nieco rentowność przestępstwa. Duża firma może sobie pozwolić na spisanie tej kwoty na straty po to, by dostać koncesję i na wielką skalę oszukiwać na paliwie i podatkach. Tak więc sama kaucja niewiele da. Trzeba kompleksowo rozwiązywać problem. Dawać koncesję na handel paliwami o ile ubiegający się o nią przedsiębiorca ma odpowiednie zbiorniki i inne warunki do prowadzenia takiej działalności. A nie wtedy gdy nie ma nic, przychodzi i mówi, że będzie handlować paliwami. Okazja czyni złodzieja. Nie można stwarzać okazji.
Mówi pani, że walka fiskusa z oszustami nie może się zakończyć sukcesem. Z drugiej strony chwali różne rozwiązania przygotowane w ciągu ostatnich trzech lat, które dają fiskusowi nowe narzędzia i pewną przewagę nad nieuczciwymi podatnikami. No to jak to w końcu jest, walka ma sens czy nie?
- Jestem zwolenniczką karania za oszustwa. Nawet więcej, pokazywania w mediach sprawców największych przestępstw podatkowych. Trzeba jednak zapobiegać temu, żeby fiskus ścigał przestępców, a nie ofiary przestępstw.
Jest takie ryzyko?
- Oczywiście. Weźmy odwrócony VAT, czyli sytuację, gdy to kupujący, a nie sprzedający rozlicza podatek z urzędem skarbowym. Firma sprzedająca towar czy usługę dłużej czeka na zwrot podatku. To pogorszenie jej płynności finansowej. To samo z podzieloną płatnością, czyli sytuacją, w której część VAT od transakcji trafiać będzie na konto firmy służące wyłącznie rozliczeniom podatku. To rozwiązanie jest dopiero planowane, ale jeśli słyszę z ust wysokiego urzędnika Ministerstw Finansów, że VAT nie wpływa na bieżącą działalność firmy, to wiem, że on nie ma żadnego doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Obowiązek zapłaty VAT, a także jego opóźnione zwroty, w sposób oczywisty odbijają się na biznesie. To ważny element płynności finansowej firmy.
Reforma skarbówki była potrzebna? Jak pani ocenia powołanie Krajowej Administracji Skarbowej?
- Pewnie pana zaskoczę, ale jako jedna z niewielu byłam zwolenniczką tej reformy. Więcej. Przed laty, gdy pracowałam w Ministerstwie Finansów powołałam zespół, który opracował koncepcję połączenia pod jednym kierownictwem wszystkich pionów administracji skarbowej, czyli urzędów skarbowych, kontroli skarbowej i służby celnej Po to, żeby podnieść skuteczność jego działania i obniżyć koszty, ale także wyeliminować wewnętrzna konkurencję. Wtedy jednak nie było woli politycznej na przeprowadzenia takiej reformy. Teraz tak się stało.
Skarbówka będzie działać efektywniej?
- Tam pracują ludzie, którzy są świetnie wykształceni, mają ogromne doświadczenie, ale wykorzystują je tak, jak im krawiec kraje.
Z góry idą polecenia, że mają ściągać więcej?
- Nie. Sądzę, że urzędnicy nie dostają poleceń ściągania podatków ponad to, co się państwu należy. Chociaż zdarzało się, że swoim służbom minister zalecał w wytycznych, by w sytuacji, gdy zebrane dowody w postępowaniu kontrolnym dają podstawę do wymiaru podatku, a kontrolowany podatnik nie ma majątku, te same dowody wykorzystywać w stosunku do jego kontrahenta, który dysponuje majątkiem gwarantującym egzekucję należności podatkowych. To jest to katastrofa, bo prowokuje do urzędowych działań opresyjnych. Prawo nie powinno na to zezwalać.
Ale minister wyznacza plan dochodów i trzeba go zrealizować.
- Trudno żeby minister finansów działał bez planu, ale fiskus ma działać rzetelnie i budzić zaufanie, a nie strach. W ramach prawa. Problem w tym, że w Polsce mamy do czynienia z niesamowitą deprecjacją jakości prawa. Sposób stanowienia prawa bez konsultacji społecznych i merytorycznych, bez rzetelnej profesjonalnej oceny skutków regulacji, bez oglądania się na opinie prawników, w nocy, bez odpowiedniego vacatio legis, na łapu capu, to jest coś strasznego.
Tak była uchwalona m.in. wspomniana wielka reforma administracji skarbowej. Jako projekt poselski. I to nie jest ewenement.
W poprzedniej ekipie modne było natomiast wprowadzanie tzw. uproszczeń podatkowych. Wieloletnie doświadczenie podpowiada mi, że jak ktoś mówi o uproszczeniach, to zwykle czas się bać, bo z tego nic dobrego nie wyjdzie. Jak ktoś mówi, że przepisy podatkowe mogą być proste, to ja się z tym nie zgadzam. One powinny być precyzyjne i względnie stabilne, choć zmieniane, bo gospodarka się zmienia i trzeba dostosowywać do niej przepisy. Ale nie będą proste, bo odzwierciedlają życie gospodarcze, a to jest niezwykle skomplikowane. Przepisy powinny być jednak dobrej jakości. Przemyślane, dopracowane, skonsultowane, a nakładane nimi obowiązki proporcjonalne. Zasługujemy na takie prawo podatkowe.
* dr Irena Ożóg, była wiceminister finansów, doradca podatkowy
