Dr Dudek: Rozbudziliśmy apetyty. Też dlatego, że nie ma prawdziwej informacji o finansach publicznych

- Musimy promować pracę. Czyste wydatki socjalne wzrostu nie dają. To już jest dzielenie tortu, a my musimy go powiększać. Trzeba przy tych ograniczonych zasobach, przy tym, że już doszliśmy do ściany w finansach publicznych i nie chcemy podnosić podatków, wybierać rozwiązania prorozwojowe - mówi w rozmowie z Next.gazeta.pl dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP.

Mikołaj Fidziński, Next.gazeta.pl: Senat oczekuje od rządu informacji o sytuacji finansów publicznych państwa. Kandydat na prezydenta Rafał Trzaskowski już zapowiedział na 7 sierpnia Radę Gabinetową w tej sprawie - o ile oczywiście wygra wybory. Czy Pan ma poczucie, że wie, co dzieje się budżecie i ogólnie w finansach Polski?

Dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP, do 2019 r. dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów: Niestety, cały obraz finansów publicznych na ten moment nie jest znany. Mamy informacje na bieżąco o sytuacji budżetu państwa. Natomiast one są publikowane w zadziwiająco różnych terminach. Przed 2015 r. wyniki były regularnie publikowane w okolicach 15. dnia po zakończeniu miesiąca, później opóźnienia sięgały nawet ponad miesiąca. Systemy się informatyzują, bazy danych są cyfryzowane, więc taka nieregularność publikacji - powiem delikatnie - rodzi niepotrzebne wątpliwości. 

Co miesiąc publikowane są też dane o zadłużeniu Skarbu Państwa i znamy w miarę bieżący obraz sytuacji. To nie jest jednak pełny obraz. Budżet państwa tak naprawdę, patrząc na wydatki, stanowi około 20 proc. całego krajowego sektora finansów publicznych. 

Dane z sektora finansów publicznych od zawsze były publikowane z pewnym opóźnieniem. Teraz jednak skala wydatków odbywających się poza budżetem państwa jest ogromna. Bardzo duża część transakcji jest przesuwana poza budżet, do różnych funduszy, jednostek organizacyjnych.

Czego można by oczekiwać od rządu czy Ministerstwa Finansów, żeby ta informacja była bardziej przejrzysta? Czy chodzi np. o skalę planowanych i zrealizowanych wydatków publicznych wykonywanych za pośrednictwem Funduszu COVID-19 w Banku Gospodarstwa Krajowego albo z Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju? Obie te instytucje emitują obligacje, których gwarantem jest Skarb Państwa. Zadłużają się, ale w oficjalnych statystykach dług publiczny nie rośnie. Poza budżetem - za pośrednictwem Funduszu Solidarnościowego - wypłacane są trzynastki dla emerytów i rencistów.

Brakuje tych informacji i szacunków w ujęciu łącznym. Chciałbym wiedzieć, jaki jest dług Skarbu Państwa, ale łącznie z PFR i funduszami BGK. Strona dochodowa jest znana - duża część danin jest w budżecie (oprócz składek na ubezpieczenia społeczne i NFZ). Nie znamy natomiast poziomu wydatków. Powinien być m.in. przedstawiony plan wydatkowy Funduszu COVID-19 w BGK. Nie znamy na bieżąco wydatków z Funduszu Solidarnościowego i innych dużych funduszy pozabudżetowych. Ponadto te wyniki, jeżeli już są, to są publikowane osobno, a nie w formie skonsolidowanej.

To jest jedna rzecz, że powinniśmy to poznać. Ale druga sprawa to kwestia komunikacji. Finanse publiczne to nie jest coś przejrzystego i prostego dla przeciętnych obywateli. Pracowałem 20 lat w Ministerstwie Finansów. Będąc poza nie mam wielu informacji i mam trudność w całościowej ocenie stanu finansów publicznych, a co dopiero zwykły obywatel.

Według planów, BGK i PFR wyemitują obligacje łącznie po ok. 100 mld zł. To daje ok. 200 mld zł, a do tego dochodzą jeszcze pomniejsze fundusze. Nie chcę absolutnie mówić o "ukrytym deficycie", ale jednak są to potężne kwoty, które rzutują na sytuację całego sektora finansów publicznych. 

Minister finansów mówi, że nic nie jest ukrywane, bo wszystko musimy zaraportować do Eurostatu [unijna metodologia wyliczana długu publicznego jest inna niż polska - red.]. Całe szczęście, że jest Eurostat i jego metodologia wyznaczona przez instytucję zewnętrzną i trudniej jest stosować kreatywne podejście. Tyle że informacje o stanie finansów publicznych w ujęciu europejskim za pierwsze półrocze poznamy jesienią. A to dopiero początek problemów. Za drugie półrocze i cały 2020 r. dane poznamy pod koniec marca 2021 r. Dopiero wiosną przyszłego roku poznamy więc prawdziwy stan finansów publicznych, podczas gdy w jakimś zakresie moglibyśmy się tego dowiedzieć wcześniej. Sposób prezentacji danych o finansach publicznych wymaga gruntownej przebudowy w kierunku zwiększenia przejrzystości. I to nie dla ekspertów ale dla zwykłego obywatela.

Proszę sobie wyobrazić, że na stronach sportowych wszystkich gazet podajemy wyniki rozgrywek piłkarskich tylko do pierwszej połowy…

…a wynik całego meczu podamy na wiosnę przyszłego roku?

Tak to wygląda. Czy to jest ukrywanie? Nie wiem, ale na pewno nie jest to przejrzyste.

Jednostki sektora finansów publicznych zawsze muszą w odpowiednim czasie raportować swoją sytuację. Te "wehikuły", jednostki organizacyjne, które realizują bardzo duże operacje związane z COVID-19, w ogóle nie są raportowane. Nie ma nad tym kontroli parlamentu i opinii publicznej. A skala operacji pozabudżetowych jest ogromna. Zawsze takie operacje były, ale biorąc pod uwagę, jaka jest obecnie ich skala i jaka jest sytuacja, to powinno być raportowane. Czuję niedosyt. Obecnie wszystko powinno być bardziej przejrzyste, a nie zawoalowane.

Przyszedł kryzys, rząd musiał stworzyć plany ratunkowe, wypchnął je poza budżet między innymi ze względu na ograniczające go ramy budżetowe. Co stanie się za kilka lat z długiem PFR i BGK gwarantowanym przez Skarb Państwa - przyjmijmy, że łącznie 200 mld zł? Tarcza PFR częściowo będzie zwrotna, ale tak to Fundusz COVID-19 w BGK czy PFR same tych wyemitowanych obligacji - skupowanych dziś m.in. przez NBP - nie wykupią.

To jest kolejny element niejasności. Prawdopodobnie jest jakieś porozumienie, prawny dokument pomiędzy PFR a rządem, na bazie którego PFR realizuje tarczę finansową, czyli program rządowy. Dla mnie niejasne jest jak w PFR będzie pokryty ubytek związany z umorzeniami, bo przecież duża część z tych pożyczek będzie umorzona. Prezes PFR w jakimś wywiadzie mówił, że sfinansuje to budżet państwa. Ale do końca nie jest pewne, jak to zostanie przeprowadzone.

W przypadku Funduszu COVID-19 w BGK ponoć też jest jakaś umowa czy porozumienie między BGK a Kancelarią Premiera.

Uważam, że zasady na podstawie, których PFR i BGK realizują bardzo kosztowne programy rządowe, powinny być ujawnione w takim zakresie, aby ekonomiści mogli wyliczyć wpływ tych programów na finanse publiczne. W tej chwili gdybamy. Ja i ekonomiści to jedno, ale najbardziej niepewności nie znoszą rynki finansowe.

Summa summarum, z punktu widzenia metodyki europejskiej, dług PFR i BGK to dług finansów publicznych. Ten dług cały sektor - a pewnie ostatecznie budżet państwa, bo kto inny mógłby to robić - będzie musiał spłacić albo refinansować, rolować te obligacje.

Po wyborach mamy poznać projekt nowelizacji tegorocznego budżetu. Początkowo miał to być lipiec, teraz rzecznik rządu mówi już o sierpniu. Czy myśli Pan, że jest ona pisana w dwóch wersjach, w zależności od tego, kto zostanie prezydentem?

Nie wiem, czy w ogóle ta nowelizacja jest pisana. Być może wszystko jest odłożone na po wyborach. Chociaż wtedy też będzie już bardzo późno. 

Rząd ma już podstawę do nowelizacji, bo prezydent podpisał kilka dni temu zawieszenie stabilizującej reguły wydatkowej po wprowadzeniu stanu epidemii [na 2-4 lata; w telegraficznym skrócie - SRW ogranicza możliwości rządu do zwiększania wydatków - red.]. To była największa bariera, bez tego nie można robić żadnych przesunięć i aktualizacji limitów wydatkowych.

To może, mówiąc pół żartem pół serio, teraz sytuacja finansów państwa będzie wręcz bardziej przejrzysta, skoro rząd nie będzie już musiał np. wypychać wydatków na trzynastki poza budżet, aby omijać regułę wydatkową?

Tyle że zastosowana została klauzula wyjścia. Rząd będzie musiał stopniowo w 2-4 lata wrócić do reguły wydatkowej. A jej przekroczenie może być związane tylko z kosztami przeciwdziałania skutkom COVID-19. Nie przewiduję więc odejścia od omijania i wypychania.

Czy w nowelizacji poznamy łączny stan sektora finansów publicznych?

Normalnie w całym dokumencie ustawy budżetowej w uzasadnieniu rząd podaje cały wynik finansów publicznych i dług publiczny według metodologii europejskiej. Nie wiem, czy w nowelizacji rząd to pokaże, mam wątpliwości. Trzeba żądać, aby w nowelizacji rząd pokazał tyle informacji, ile w całym budżecie. 

Ale zwykle nowelizacje są wybiórcze. Można sobie wyobrazić, że będzie ona bardzo skąpa w zakres informacyjny. Więcej dowiemy się pewnie z projektu budżetu na 2021 r. 

W maju rząd pokazał aktualizację planu konwergencji, bo musiał wysłać to do Unii Europejskiej. Ale nie pokazał wieloletniego planu finansowego, gdzie jest cały zakres informacji. W aktualizacji planu konwergencji rząd pokazał deficyt według europejskiej metodologii na ponad 8 proc., czyli ok. 190 mld zł. Ale były sygnały, że wyniesie więcej. Rząd pokazał też dług w metodologii ESA, ale nie ujął tam długu BGK i PFR.

Rząd tłumaczy się co do długu PFR, że nie ma decyzji Eurostatu czy powinien on być ujmowany w wyliczeniach długu według europejskiej metodologii.

To nieprawda. Znam się na metodologii ESA i nie ma żadnych szans, żeby zadłużenie PFR i BGK nie zostało wliczone do długu publicznego. Na dziś dług PFR formalnie nie jest w sektorze finansów publicznych, bo Eurostat decyzję podejmie jesienią. Ale nie ma żadnych szans, aby program wprost rządowy nie został ujęty. 

Zmieniając mocno temat - czy na kilka dni przed drugą turą wyborów prezydenckich ruszają Pana w ogóle obietnice wyborcze? Albo inaczej - co Pan sobie myśli, również jako wieloletni dyrektor w Ministerstwie Finansów - gdy słyszy Pan z jednej strony kosztowne zapowiedzi (np. czternastki, podniesienie kwoty wolnej od podatku, dodatek do emerytury dla matek, powrót Mieszkania dla Młodych), z drugiej deklaracje niepodnoszenia ani niewprowadzania żadnych podatków, z trzeciej - uszczelnienie zasad budżetowych? Mamy epidemię, mamy kryzys, a po obu stronach panuje trochę podejście "hulaj dusza, piekła nie ma".

Trudno mi ocenić, czy to się domyka. Po pierwsze uważam, że to faktycznie idzie w złym, niebezpiecznym kierunku. Jest walka o obietnice, a nie mówi się o długookresowych problemach gospodarki. To powoduje, że społeczeństwo ma ostatnio bardziej roszczeniowe podejście.

Rozbudziliśmy apetyty, poniekąd także dlatego, że nie ma prawdziwej informacji o finansach publicznych. To pułapka dla rządzących. Mówili, że budżet jest zrównoważony - a wiemy wszyscy, że to była retoryka narracyjna. Budżet państwa stanowi 20 proc. wydatków sektora finansów publicznych. Ale dla przeciętnego Polaka budżet to finanse całego państwa, on nie wie, że jest jakiś sektor finansów publicznych.

Takie świadome powielanie niepełnej informacji, odnoszącej się do fragmentu całości finansów publicznych, mówienie, że jest tak świetnie, powoduje, że podejście roszczeniowe jest jeszcze większe. Ściganie się na obietnice nie jest dobre dla finansów publicznych i gospodarki. 

Bardzo nie lubię tego porównania, ale mimo wszystko go użyję - to już "droga Grecji", gdyby te obietnice były realizowane?

To nie tak, że idziemy w jej kierunku. Grecja miała też inne problemy. Ale tam też były dwie duże polityczne strony, które ścigały się na obietnice. To trwało kilka kadencji. 

Jeżeli jednak nie będzie przejrzystej informacji i pokazywania opinii publicznej, że pieniądze nie rosną na drzewach, to taki wyścig na obietnice będzie trwał.

Z jednej strony rosnąć mają wydatki z budżetu. Z drugiej nie mają być podnoszone podatki, a jednocześnie wydaje się, że jesteśmy już blisko ściany, jeżeli chodzi o podnoszenie dochodów budżetowych. Choćby z uszczelnienia VAT już dużo więcej się wycisnąć nie da, luka VAT już nie spada dynamicznie.

Dlatego moim zdaniem musimy promować pracę - nie dawać ryby, ale wędkę. Programy odnoszące się do zmniejszania klina podatkowego, czyli obniżające narzut na wynagrodzenia, są kosztowne, ale mogą przeciwdziałać kryzysowi demograficznemu. Na takie programy musimy szukać przestrzeni fiskalnej. W długim okresie mogą być korzystne dla finansów publicznych.

Czyste wydatki socjalne wzrostu nie dają. To już jest dzielenie tortu, a my musimy powiększać ten tort. Trzeba przy tych ograniczonych zasobach, przy tym, że już doszliśmy do ściany w finansach publicznych i nie chcemy podnosić podatków, wybierać rozwiązania prorozwojowe.

Mamy jeden z najwyższych w Europie deficytów strukturalnych [deficyt "oczyszczony" o ponadprzeciętne dochody wynikające z bardzo dobrej koniunktury, czy też dochody jednorazowe - red.]. W 2019 r. wyniósł 2,7 proc. wobec 1,1 proc. średniej unijnej. W skrócie, to oznacza, że mamy sztywny budżet. 

Tak, i z tej perspektywy sytuacja finansów publicznych wcale nie jest dobra. 

Jest też w obecnej kampanii w moim odczuciu ważna zmiana w porównaniu z 2015 r. Pięć lat temu PiS i Duda starając się o przejęcie władzy, dużo obiecywali, ale jednocześnie pokazywali, gdzie w finansach państwa można szukać środków. Mowa oczywiście m.in. o uszczelnieniu systemu podatkowego, w tym VAT, także np. o podatku bankowym czy handlowym. Oczywiście, to brzmi dziś komicznie, gdy premier mówi, że on z uszczelnienia VAT sfinansował 500 plus, trzynastki, zwiększone wydatki na ochronę zdrowia i Bóg wie co jeszcze...

...ale to jest nieprawda. Policzyłem to. Przyjmując szacunki luki VAT Ministerstwa Finansów za lata 2016-2019, łączne efekty "uszczelnienia" można oszacować na ok. 22 mld zł. To około połowa rocznego kosztu 500 plus.

W każdym razie, teraz retoryka jest zupełnie inna. Inwestycyjny "plan Dudy" to w dużej mierze rozdysponowanie jeszcze nieprzyznanym oficjalnie pieniędzy z unijnego funduszu odbudowy gospodarki. Dodatek solidarnościowy albo bon turystyczny? To wszystko jest na kredyt - pieniądze na to idą z Funduszu COVID-19 w BGK. Już nie ma mówienia "tym odbierzemy, a tamtym damy". Jest "damy to, co pożyczymy albo dostaniemy". 

Racja. W 2015 r. działała też reguła wydatkowa i ona wymuszała takie podejście, że "żeby wydać, trzeba znaleźć". 

Teraz reguła wydatkowa została zawieszona, ale ustawa zakłada powrót do niej po epidemii. Więc pewnie w 2022-2023 roku reguła wydatkowa wróci i rzeczywiście tu potrzebne jest finansowanie, a ściągalność się wyczerpała - może jeszcze jakieś rezerwy są w CIT. Trwałe zwiększenie dochodów może zostać wygenerowane przez reformę klina podatkowego, obniżenie narzutów na wynagrodzenia. 

Kończy nam się, albo nie, kryzys "covidowy", ale przed nami kryzys demograficzny - bardzo poważny, długookresowy. Procesy starzenia się społeczeństwa w Polsce są jedne z najsilniejszych w Europie. Do 2080 r. może ubyć 10 mln osób.

Jedna sprawa to znaczenie kraju - mówimy, że jesteśmy dużym krajem w Europie, będziemy mniejszym. Ale druga to kwestia PKB, wytwórczości. Dość, że zmaleje liczba Polaków, to jeszcze w strukturze demograficznej spadnie liczba osób aktywnych zawodowo. A to z pracy są podatki. Jeżeli nakierowalibyśmy obietnice tak, aby promować pracę i zwiększać aktywność zawodową - i system podatkowy może temu pomóc - to możemy ten nasz "torcik" zwiększać.

Zobacz wideo Co z CPK? Duda: Jak pokonaliśmy komunizm, tak pokonamy koronakryzys