Koronawirus uderzy w plany rządu. Możliwa nowelizacja budżetu albo kreatywna księgowość

Koronawirus może zniweczyć plany rządu dotyczące zrównoważonego budżetu w 2020 r. - Deficyt wystąpi, między 15 a 20 mld zł - nie ma wątpliwości prof. Marian Noga. Może czekać nas więc nowelizacja budżetu albo wypychanie niektórych wydatków poza budżet centralny. Cięć wydatków jednak nie będzie. Wręcz przeciwnie - gdyby była taka potrzeba, rząd w celu pobudzenia gospodarki może rozważyć zwiększenie wydatków, niewykluczone, że także na transfery społeczne.

Teoretycznie nigdy lepiej nie było. Na poziomie centralnym budżet Polski na 2020 r. ma być pierwszy raz w historii całkowicie zrównoważony - wpływy i wydatki mają wynieść po 435,3 mld zł. Kontynuowane są wszystkie programy rządu - m.in. rozszerzone 500 plus, PIT 17 proc., zerowy PIT dla młodych. W tym roku mają być wypłacone kolejne trzynastki dla emerytów i rencistów, w kolejnym - trzynastki i czternastki.

Z drugiej strony rząd pokusił się o kreatywną księgowość, m.in. wypychając wydatki na "trzynastki" poza budżet centralny - do Funduszu Solidarnościowego, który nie liczy się do tzw. reguły wydatkowej. Wiadomo też, że budżet jest bardzo mało elastyczny - "sztywne" wydatki stanowią już ponad 70 proc. całości. Poza tym niemały deficyt pojawia się w sektorze finansów publicznych, czyli uwzględniającym nie tylko budżet centralny, ale także wpływy i wydatki wszystkich instytucji publicznych i samorządów. Deficyt ten ma w 2020 r. sięgnąć - według metodologii unijnej - ponad 26 mld zł, czyli 1,2 proc. PKB. 

Dodać do tego należy uzależnienie od wydatków jednorazowych (m.in. kilkunastu miliardów złotych wpływów z opłaty przekształceniowej przy reformie OFE) oraz bardzo optymistyczne (właściwie nierealne) założenia co do wzrostu PKB o 3,7 proc. Gdyby gospodarka rosła wolniej, niższe od założeń byłyby m.in. wpływy z podatków PIT czy CIT. 

Koronawirus zagrożeniem dla gospodarki?

To, że PKB będzie rósł wolniej, jest niestety pewne. Tym bardziej, że na wszystko nałożył się jeszcze koronawirus. Minister rozwoju Jadwiga Emilewicz szacowała jego negatywny wpływ na polską gospodarkę na 0,5-1,3 proc. PKB. Swoje globalne prognozy gospodarcze mocno obniżyła też Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Według nowych prognoz światowa gospodarka ma w 2020 r. urosnąć o 2,4 proc., a nie 2,9 proc., jak szacowano w listopadzie. Co więcej - to tylko scenariusz bazowy. Gdyby ziściła się czarna wizja pandemii w Azji, Europie i Ameryce Północnej, może być jeszcze gorzej i światowa gospodarka wzrośnie o zaledwie 1,5 proc, czyli w tempie o połowę wolniejszym niż OECD zakładała jesienią.

Swoją prognozę wzrostu polskiego PKB w 2020 r. z 2,8 proc. do 1,6 proc. - także ze względu na możliwe skutki epidemii - ścięli ekonomiści mBanku. Ale nawet bez koronawirusa planowany przez rząd w ustawie budżetowej wzrost PKB o 3,7 proc. (czy nawet 3,4-3,5 proc. - czyli po cięciu prognozy zgodnie z szacunkami minister Emilewicz) jest bardzo daleki od części innych prognoz - np. 3,2 proc. Narodowego Banku Polskiego czy 2,7 proc. Credit Agricole. 

Ponadto, dr Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole, w rozmowie z next.gazeta.pl zagrożenie związane z koronawirusem dla budżetu widzi przede wszystkim w możliwym spadku konsumpcji, a przez to niższych wpływach z podatku VAT. Przypomnijmy, że rząd zaplanował dochody z VAT w 2020 na kwotę 196,5 mld zł, w porównaniu do 182 mld zaplanowanych na 2019 r.

Nie ma wątpliwości, że jeśli zrealizuje się scenariusz, który obserwowaliśmy we Włoszech, w Niemczech czy we Francji - czyli szybki przyrost liczby osób zainfekowanych i hospitalizowanych - to będzie to miało wpływ przede wszystkim na konsumpcję. Najprawdopodobniej w II kwartale. Trzeci już powinien być lepszy, czwarty określiłbym mianem powrotu do normalności. To oczywiście będzie miało wpływ na dochody z VAT, które w skali całego roku nie wzrosną, tylko spadną

- komentuje dr Borowski.

Co wtedy? W opinii głównego ekonomisty Credit Agricole możliwe będą dwa scenariusze - nowelizacja tego budżetu i odejście od jego zrównoważenia, albo wypychanie części wydatków poza budżet, utrzymując jego zbilansowanie, ale jednocześnie powiększając deficyt finansów publicznych.

Nowelizacji budżetu pod sam koniec 2020 r. nie wyklucza także w rozmowie z next.gazeta.pl prof. Marian Noga, były członek Rady Polityki Pieniężnej i były senator.

Rząd niczym nie ryzykował, konstruując budżet zrównoważony. Nawet gdyby coś nie wyszło, po świętach Bożego Narodzenia może zebrać się Sejm i przyjąć nowelizację budżetu pod jakieś wykonanie - jaki będzie aktualny deficyt, taki się uwzględni w nowelizacji. Potem przy udzielaniu rządowi absolutorium, gdzieś w okolicach września 2021 r., wszystko będzie jak "kawa na ławę"

- mówi prof. Noga. I dodaje: 

Deficyt wystąpi - może nie w dużym zakresie, ale na pewno między 15 a 20 mld zł. Ale nawet gdy wystąpi, to politycznie niczym rządowi nie grozi, bo większość w Sejmie spowoduje, że w grudniu się znowelizuje budżet.

Spadki na giełdzie zniweczą plany rządu?

Jest jeszcze jedno ryzyko dla realizacji budżetowych planów rządu. Chodzi o planowaną reformę OFE i związane z tym wpływy z tytułu opłaty przekształceniowej (15 proc. od środków na OFE przy ich transferze na "nowe IKE"). W projekcie ustawy o przekształceniu OFE (na razie przeszła przez Sejm) rząd założył, że w tym roku wpływy z opłaty wyniosą 18,4 mld zł, przy założeniu, że "nowe IKE" wybierze 80 proc. uczestników OFE.

Tyle, że przez obawy inwestorów co do rozwoju koronawirusa, polska giełda (podobnie jak światowe) notuje ostatnio olbrzymie spadki. WIG20 spadł o ponad 20 proc. w miesiąc, notuje najgorsze rezultaty od 2008 r. To odbija się na wynikach OFE, które muszą inwestować przede wszystkim na GPW. W ciągu ostatniego miesiąca większość z nich straciła przynajmniej 10 proc. Patrząc dalej w przeszłość też nie wygląda to dobrze - większość OFE jest na ponad 10-procentowym minusie w horyzoncie np. ostatniego roku czy trzech lat (dane za: analizy.pl). 

Ryzyka dla rządu są więc dwa. Po pierwsze - skoro w OFE będzie mniej aktywów niż zakładał, to siłą rzeczy niższe będą też wpływy z opłaty przekształceniowej. Gdyby założyć, że w OFE będzie o 10 proc. mniej środków niż przyjął w swoich wyliczeniach rząd, to przełoży się to na wpływy z opłaty niższe o ok. 2 mld zł.

A to tylko przy aktualnym założeniu, że "nowe IKE" wybierze ok. 80 proc. osób. Tymczasem nie jest to takie pewne, biorąc pod uwagę, że pod względem polityki inwestycyjnej "nowe IKE" będą de facto "OFE bis". Nie da się wykluczyć, że część osób patrząc na indeksy giełdowe i ostatnie wyniki OFE przestraszy się kapitałowego filara emerytalnego i jednak zdecyduje się na transfer środków z Otwartych Funduszy Emerytalnych na konto w ZUS (gdzie przynajmniej waloryzacja będzie pewna). W takiej sytuacji 15-procentowej opłaty przekształceniowej nie będzie, więc wpływy z tego tytułu do budżetu będą jeszcze niższe niż zakładał rząd. 

To może być utrata rzędu kilku miliardów złotych. Wtedy albo np. znowelizuje się budżet, albo dotacja do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będzie niższa i FUS zadłuży się w sektorze bankowym

- komentuje dr Borowski.

Zgodnie z obecnymi planami rządu, decyzję "co po OFE - nowe IKE czy konto w ZUS?" będziemy musieli podjąć od czerwca do początku sierpnia br.

Co z inflacją?

Pozostaje też pytanie o poziom inflacji w 2020 r. Rząd konstruując budżet założył, że ceny średniorocznie wzrosną w 2020 r. o 2,5 proc. Ale prognozy rynkowe wskazują, że inflacja będzie znacznie wyższa, np. NBP w swojej najnowszej projekcji mówi o 3,7 proc. Wyższe ceny to (przy założeniu braku zmian w poziomie konsumpcji) wyższe wpływy z VAT. To działa na korzyść budżetu.

Choć z drugiej strony i tu koronawirus może zamieszać, bo spadek popytu na część usług czy towarów nieżywnościowych i nasilenie się w związku z tym promocji może hamować wzrost cen. Także wolniejsze tempo wzrostu PKB może działać w kierunku wolniejszego wzrostu cen. Ekonomiści mBanku już obniżyli swoją prognozę średniorocznej inflacji z 3,8 proc. do 3,2 proc.

Rząd będzie jeszcze zwiększał wydatki?

Dr Borowski zwraca przy tym uwagę, że o cięciu wydatków nie może być mowy. Wręcz przeciwnie - nie wyklucza scenariusza, w którym rząd chcąc ograniczyć ewentualny negatywny wpływ na aktywność gospodarczą decyduje się na stymulację fiskalną. 

Inna sprawa, że pomysł, jak skutecznie dosypać pieniędzy do gospodarki, wcale nie jest prosty do opracowania w warunkach epidemii. 

Sprawa stymulacji fiskalnej jest absolutnie nietrywialna.  Jeżeli stymulacja fiskalna miałaby mieć miejsce, to musi być tak zaprojektowana, żeby te pieniądze zwiększyły popyt. Tu nie ma "złotych strzałów". Dam przykład - gdyby rząd zdecydował się dziś na 14. emeryturę jako stymulację przeciw koronawirusowi, to jest dość prawdopodobne, że ponieważ te pieniądze trafiałyby do grupy szczególnie zagrożonej, to te osoby i tak zostaną w domach i nie będą wydawać tych pieniędzy

- mówi główny ekonomista Credit Agricole. Może wobec tego podwyżka 500 plus? To o tyle mało prawdopodobne, że trudno sobie wyobrazić, żeby rząd zrobił to na jakiś czas, a potem świadczenie ściął. Zagwozdką przy kolejnych transferach byłoby też uzasadnienie, dlaczego akurat dana grupa jest uprzywilejowana.

Jedno jest pewne - koronawirus i ewentualna stymulacja będą prowadziły do zwiększenia deficytu całego sektora finansów publicznych. 

Jeżeli rząd będzie bardzo chciał utrzymać zbilansowany budżet, to nawet w warunkach wyraźnego spowolnienia będzie w stanie to zrobić, obchodząc regułę wydatkową

- reasumuje dr Borowski.

Zobacz wideo Czy kampania Biedronia zmieni się ze względu na koronawirusa?
Więcej o: