15 listopada - to wtedy rozpoczyna się budżetowy "koszmar" Niemiec. Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) orzeka, że przesunięcie w budżecie na 2021 r. 60 mld euro do Funduszu Klimatu i Transformacji, które nie zostały wykorzystane na walkę z gospodarczymi skutkami pandemii, było niezgodne z konstytucją. Zadłużenie musi zostać umorzone, pozostawiając tym samym potężną dziurę w funduszu, który ma finansować m.in. transformację energetyczną. A to dopiero czubek góry lodowej, bo konsekwencje wyroku są zdecydowanie dalej idące. Jak mówi dr hab. Sebastian Płóciennik z Ośrodka Studiów Wschodnich, w istocie podważył on całą konstrukcję finansów publicznych wymyśloną przez koalicję Olafa Scholza.
Niemcy zawiesili reguły, "zatankowali" do pełna i udawali, że nic się nie stało
Cały problem sięga wstecz do początków pandemii, gdy Niemcy w celu ratowania gospodarki - zresztą podobnie jak inne kraje - luzują swoje reguły fiskalne. Nasi zachodni sąsiedzi zawieszają na trzy lata (czyli do 2022 r.) konstytucyjny hamulec długu (Schuldenbremse), który zakłada, że nowe zadłużenie budżetu federalnego w danym roku nie może przekraczać 0,35 proc. PKB. W ten sposób robią sobie przestrzeń na konieczne wydatki.
To, co dzieje się jednak później, jest już typową kreatywną księgowością. Środki (a konkretnie: linie kredytowe) pozyskane dzięki zawieszeniu Schuldenbremse są "znaczone", mają swoje przeznaczenie - pomoc gospodarce w kryzysie covidowym. Niemiecki rząd jednak to, czego nie wykorzystał, przekłada do całkiem innej "szufladki" - na transformację energetyczną. Co więcej, stosowna nowelizacja budżetu na 2021 r. odbywa się... już w kolejnym roku, w lutym 2022 r. To właśnie między innymi na te dwie kwestie - że nowe przeznaczenie środków nie odpowiada pierwotnemu celowi długu, a nowelizacja budżetu odbyła się po czasie - powołuje się Trybunał Konstytucyjny. Problem jest znacznie szerszy, bo na podobnej zasadzie zapełniono też Fundusz Stabilizacji Gospodarczej (do stabilizowania cen na rynku energii) i finansowano inne wydatki. Również część landów nagromadziła sobie rezerwy z pożyczek awaryjnych.
Trybunał zakwestionował pomysł, że zawieszamy restrykcyjne przepisy dotyczące deficytu budżetowego, 'tankujemy' wszystkie 'wiadra' wydatkowe do pełna, na kilka lat, a potem wracamy do hamulca długu i udajemy, że nic się nie stało. Taka praktyka ośmieszałaby ideę dyscypliny budżetowej
- mówi w rozmowie z Next.gazeta.pl dr Płóciennik z OSW. Wskazuje przy tym na nieprzejrzystość tego pozabudżetowego długu.
Okazało się, że w tym roku linie kredytowe w funduszach specjalnych, poza głównym budżetem, wyniosły ponad trzykrotnie więcej niż dług zaciągnięty w ramach budżetu federalnego
- dodaje ekspert.
Kryzys w niemieckim budżecie
Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego postawił niemieckie finanse publiczne pod ścianą. Wiele planów wydatkowych na kolejne lata - np. Fundusz Klimatu i Transformacji miał być wykorzystywany do 2028 r. - utraciło podstawę prawną. Minister finansów Christian Lindner podjął decyzję o całkowitym zablokowaniu nowych zobowiązań dla budżetu państwa, zaś szef resortu gospodarki rozpaczał nad losem kluczowych inwestycji Niemiec - transformacji energetycznej i rozbudowy potencjału gospodarczego (m.in. planowanego rozwoju produkcji chipów i akumulatorów).
Doraźnym rozwiązaniem jest ponowne zawieszenie hamulca długu - na 2023 i być może też na 2024 rok. Jak wyjaśnia dr Płóciennik, dzięki temu w planie finansowym można będzie zaksięgować m.in. 37 mld euro na mechanizmy zamrożenia cen energii i kilka miliardów euro na inne cele. Rząd chce również sięgnąć po rezerwy budżetowe odłożone w poprzedniej dekadzie i przyciąć niektóre wydatki. Jeśli ten schemat zadziała, udałoby się spiąć też przyszłoroczny budżet bez wielkiej szkody dla tempa transformacji energetycznej i dalszego interwencjonizmu na rynku energii.
I tu jednak pojawiają się znaki zapytania. Opozycyjni chadecy znów (bo to oni stali za wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przesunięcia 60 mld euro do Funduszu Klimatu i Transformacji) mogą zaskarżyć taki ruch do FTK. Wątpliwości budzi m.in. to, czy można zawiesić hamulec długu na 2023 r. z mocą wsteczną. W końcu właściwie każdego roku w grudniu można byłoby to robić, gdyby nagle się okazało, że budżet się nie spina.
"Mówimy o problemie, którego Niemcy nie musieliby mieć"
W obliczu klęski polityki omijania Schuldenbremse Niemcy muszą jednak podjąć także te długofalowe decyzje o finansowaniu wydatków inwestycyjnych. Tak naprawdę - de facto podobnie jak w Polsce - ścierają się dwa poglądy: o potrzebie kontynuacji (a może nawet zaostrzenia) konserwatywnego kursu fiskalnego oraz o jego poluzowaniu.
Jednym z rozwiązań są oczywiście cięcia. To jednak niebezpieczne politycznie, poza tym ograniczenie wydatków rządu mogłoby pogłębiać dekoniunkturę i pogarszać perspektywy gospodarcze. Do tego Niemcy de facto nie mają problemu długu publicznego - wyniósł on w 2022 r. 65,4 proc. PKB, znacznie mniej niż dla wielu krajów UE (np. Grecji, Włoch, Francji, Hiszpanii, Portugalii, Austrii).
Mówimy o problemie, którego Niemcy nie musieliby mieć, bo dług jest dość niski. Jednakże w niemieckim społeczeństwie silnie zakorzenione jest przekonanie, że państwo ma być rządzone jak gospodarstwo 'schwäbischer Hausfrau' (szwabskiej gospodyni): budżet ma się spinać
- mówi dr Płóciennik z OSW. Zwraca uwagę, że hamulec długu pojawił się w reakcji na poprzedni kryzys finansowy i przemawiało za nim sporo argumentów. Pytanie tylko, czy dziś w ogóle przystaje do sytuacji. Wokół tego rozgorzała w Niemczech dyskusja.
Przeciwnicy hamulca mówią, że rozpada się infrastruktura, potrzebna jest transformacja energetyczna i inwestycje w cyfryzację, zaniedbane przez Angelę Merkel. Ona wolała chwalić się nadwyżkami budżetowymi – słynnym 'czarnym zerem' - zamiast zwiększać wydatki inwestycyjne i przeprowadzać trudne reformy. Stąd też w dużej mierze wynikają niemieckie problemy gospodarcze. Z kolei zwolennicy hamulca mówią, że wysoki dług publiczny to przerzucanie kosztów na przyszłą generację i rozleniwianie polityków, których praca polega przecież na określaniu priorytetów państwa
- mówi analityk z OSW. Jak widać, dyskusje po drugiej stronie Odry są bardzo podobne do polskich, gdzie przecież również regularnie (ostatnio po wyborach) ścierają się poglądy o to, na co nas stać.
Drugą ścieżką działania, "konkurencyjną" wobec cięć, jest reforma hamulca długu. Mówi się o wyłączeniu wydatków inwestycyjnych poza jego reguły. To znów - przepraszam za wtręt - dyskusja podobna jak w Polsce, gdzie pojawiają się postulaty niewliczania wydatków na obronność do konstytucyjnego progu zadłużenia. Innym rozwiązaniem jest stworzenie osobnego, konstytucyjnego funduszu inwestycyjnego. Na tej zasadzie działa już fundusz dla niemieckich sił zbrojnych. Pojawiają się już w Niemczech pytania, co właściwie jest "inwestycją". Gdyby nie zostało to bardzo jasno zdefiniowane, mogłyby pojawiać się pokusy do finansowania w ten sposób choćby wydatków socjalnych pod politycznym banerem np. inwestycji w kapitał ludzki.
Kryzys budżetowy w Niemczech oznacza także problemy polityczne
Dr Płóciennik zwraca uwagę, że fundusze specjalne były też swoistym spoiwem koalicji rządzącej SPD-Zieloni-FPD. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego uderzył w samo serce sojuszu.
Cały kompromis w koalicji był budowany na tym, że Lindner [minister finansów, FPD - red.] ma swój hamulec długu i ma niepodwyższane podatki. Zieloni mają z kolei fundusz wydatkowy na transformację klimatyczną, zaś SPD subwencje dla gospodarki i politykę socjalną z np. Bürgergeld, czyli zasiłkiem obywatelskim [który w dodatku w 2024 r. ma zostać podniesiony, w podstawowym wariancie, do 563 euro, czyli o 61 euro, ponad 12 procent - red.]. To wszystko się trzymało na prawnie koślawej konstrukcji funduszy specjalnych
- mówi ekspert. Każdy musi zrobić krok w tył - minister finansów nie może już dzielnie przywracać hamulca długu, Zieloni i SPD będą pewnie musieli pogodzić się z jakimiś cięciami.
Niemiecki teatrzyk fiskalny. Przeciwnicy cięć dostali mocny argument. To ważne też dla Polski
Problemy Niemiec i dyskusje o kształcie ich polityki fiskalnej mogą mieć znaczenie także dla całej Europy. Po pierwsze, kryzys gospodarczy i cięcia wydatków w Niemczech odbiłyby się na koniunkturze w regionie. Po drugie, Unia jest akurat w trakcie gorących dyskusji nad reformą reguł dyscypliny fiskalnej. To dotyczy także Polski, gdzie w ostatnich tygodniach przez wszystkie przypadki odmieniane było hasło "procedura nadmiernego deficytu". Bruksela mogłaby ją na nas nałożyć, co zapewne wymagałoby od nas pewnej konsolidacji fiskalnej (cięć wydatków, podwyżek podatków itp.). Nic tu nie jest pewne - rozmowy na forum UE trwają, więc ciężko nawet spekulować czy i jak bardzo Polska mogłaby zostać dotknięta tymi rozwiązaniami. Możliwe jest np. wyłączenie spod procedury nadmiernego deficytu wydatków obronnych, co byłoby Polsce na rękę.
W każdym razie, kryzys budżetowy w Niemczech - które oczywiście upierają się przy utrzymaniu twardych reguł fiskalnych - de facto jest kartą przetargową dla krajów, które oczekują luźniejszego podejścia i zmian zasad na bardziej elastyczne. Chodzi o to, by nie oszczędzać w trakcie kryzysu i przeznaczać większe środki na inwestycje.
Kto wie, czy ten fiskalny chaos nie zmusi Niemców do pogodzenia się z tym, że pojawi się wyjątek w unijnych regułach fiskalnych, dotyczący inwestycji i/lub wydatków zbrojeniowych. Państwa południa i Francja dostały do ręki mocny argument. Mogą mówić Niemcom wprost: 'To co robiliście ze swoim hamulcem długu, to gra pozorów, polityczny teatr. Zmuszacie innych, w trudniejszej sytuacji gospodarczej, do przestrzegania reguł, których sami nie jesteście w stanie dochować'
- kończy dr Płóciennik.
